在中国，养老服务属于社会福利事业的范畴，具有较强的公共性和公益性，提供养老服务的机构以公办养老机构为主，服务对象以贫困、失能和高龄老人为主。进入21世纪以来，中国的人口老龄化速度不断加快，对公办养老服务机构的服务对象范围和服务能力提出更高的要求。近年来，公办养老机构在发展过程中出现运营效率不高、管理不善、服务质量较低等问题也亟须解决。公建民营作为激发公办养老机构活力和促进社会力量参与的重要途径，正不断受到国家及地方政府的重视，各地区也积极探索养老机构公建民营发展的运作模式。
一、养老机构公建民营的背景
（一）公办养老机构功能定位及存在问题
1. 功能定位
在我国，公办养老机构主要有两种，一种是由国家投资的养老机构，以城市社会福利院为主。另一种是由乡镇和村民自治组织兴办的养老机构，以农村敬老院为主。公办养老机构是我国机构养老的主体，民办养老服务机构仅占全部养老服务机构的20%。［1］社会及学界普遍认为，公办养老机构提供基本养老服务，服务对象以政府承担养老职责的老年人为主，如城市“三无”老人、农村“五保”老人、低保老人等。为此，有学者认为，公办养老机构应属于纯粹的非营利性机构，以照顾失能老人为主。［2］也有学者提出，针对公共养老资源应设定一定的条件，建立评估机制，确保低收入困难老人优先获得公共养老资源［3］。
2. 存在问题
多年来，公办养老机构在承担弱势群体老人的养老方面发挥了重要作用，解决了为数不少的生活贫困老人的养老问题。但是，随着社会经济的发展和人口老龄化的快速推进，公办养老机构在发展过程中也面临一些问题，主要有以下几方面：（1）部分公办养老机构，特别是城市中国办养老机构存在职能定位不准、公共资源配置不公现象。［4］［5］如城市一些社会福利院收住高收入且身体健康自理老人，而收入水平较低且生活自理困难的老人却难以住进；（2）人才和硬件设施配备落后，专业水平低。不少的基层公办养老机构内仅提供一张床位，其他如医疗卫生设施、康复设施、洗澡设施、健身设施等严重缺乏，老年人最基本的养老服务需求都难以满足；（3）资源分配不均产生福利待遇不公平现象。［6］近几年，一些新建的公办养老机构出现高端化、特权化趋势，一些收入较高、社会地位较高老人通过“关系”、“潜规则”等入住养老机构，公办养老机构的“托底”功能完全被搁置；（4）公办养老机构普遍缺乏经营意识。公办养老机构对政府的依赖性较强，经营理念和服务意识严重滞后，管理体制高耗低效。
面对人口老龄化加速发展的现状，结合公办养老机构的职能定位及其在发展中存在的问题可知，现阶段通过公建民营方式对公办养老机构进行改革，提升其服务水平和发展活力是必然趋势。
（二）理论基础
针对养老机构公建民营运作，有学者从理论方面做出探讨。主要涉及的理论包括公共服务民营化、萨瓦斯民营化理论和福利多元主义。
社会福利服务领域的“民营化”是西方福利国家近几十年来的热门议题。有学者认为，社会福利服务的民营化运作，可以充分发挥市场对公共服务的调节。［7］这种运作模式可以避免政府僵化运作模式的弊端，提高公共服务的经营效率。养老机构公建民营模式运作可以减轻政府的管理负担，同时又能激发公办养老机构的发展活力，提高机构服务能力和质量。
萨瓦斯从两个角度界定民营化，从广义上讲，民营化是指更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众的需求；从狭义上讲，民营化是指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预。［8］公办养老机构的民营化，政府保留资产所有权，社会力量负责运营管理，政府适当介入，可以同时保证养老服务的公共性和运营的高效性。
福利多元主义由罗斯提出，该理论认为社会福利的供给来源需要市场、社会和国家同时完成，不能仅依赖任何一方。因此，机构养老服务的有效供给需要多元主体的参与和提供。［9］公办养老机构民营化可以实现所有权和经营权的分离，可以弥补政府管理过程中出现的资源浪费、效率低下、管理不善等方面的问题。
二、养老机构公建民营的内涵
（一）何谓公建民营
关于公建民营养老机构，一些相关政策文件对其内涵进行了界定，本文第一部分已给出相关介绍。全国老龄办副主任阎青春就公建民营的内涵给予了详细解释，并且与公办民营进行了区别。他认为，“公建民营”是指在新建养老服务机构时，各级政府摈弃过去包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，按照管办分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府负责管理和监督。[10]公办民营养老机构则是指已投入运营的公办养老机构，通过体制改革与创新，引入民间组织或企业进行管理和运作。
根据阎青春的观点，实质上，公建民营和公办民营是同一事物不同阶段的发展形态，公建民营主要是在发展养老机构增量领域进行机构管理体制的改革，转换政府部门的职责。公办民营则是要盘活存量，对已在运营的公办养老机构输入新鲜血液，激发其发展活力。
（二）公建民营的特点
公建民营养老机构作为未来公办养老机构改革的主要趋势，这一新型的养老机构运作模式具有自己本身的特点，可以归纳为如下几个方面：
1. 公建民营养老机构性质为非营利性。即便引入民间组织或企业进行管理运营，但是机构仍然不能以营利为目的，在入住价格和入住资格上要体现机构的福利性和公益性。
2. 公建民营养老机构收住对象以生活困难老人为主。已出台的国家及地方政策中也做出明确规定，要求公建民营养老机构优先收住“三无”、“五保”、失能、失独、高龄和贫困老人，确保这部分弱势老年群体的养老服务需求得以满足。同时，公建民营养老机构床位还应向社会其他普通老人开放。
3. 公建民营养老机构必须接受政府民政部门的监督和管理。社会组织或企业虽然取得了公办养老机构的经营权，但是机构的所有权仍归政府。因此，公建民营养老机构对口的民政部门会定期就机构的运营管理开展监督和评估，确保机构运作符合政府部门的要求。
4. 公建民营养老机构应按市场化方式进行运作。与公办公营养老机构由政府包管包办不同，公建民营养老机构需要通过运营管理实现自我的可持续发展。为支持公建民营养老机构持续稳定发展，政府依据相关标准给予建设补贴、床位补贴和运营补贴。
三、养老机构公建民营的模式及地方实践
（一）公建民营的实施模式
国务院关于加快发展养老服务业的意见中明确指出:“政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。”一些地区已经或者正在实施养老机构“公建民营”运作模式，也探索出了几条有代表性的“公建民营”模式的发展路径，如委托经营、租赁经营和BOT模式。
1.委托经营
委托经营是指政府将新建的公办养老机构通过签订契约或合同的方式委托民间组织或企业负责运营，分为全部委托和部分委托。委托经营使政府实现了养老服务“生产者”和“提供者”相分离。[11]这种模式的主要特征是经营权同所有权相分离，但经营者与所有者的根本利益则是一致的。
特点：与企业的委托经营不同，养老机构的委托经营不以追求利润最大化为目标，以实现社会效益为目的。因此，公建民营养老机构的持续健康运营需要专业水平较高的管理团队，从而实现政府公共投入的高效运作，达到养老机构公建民营的目的。
2.租赁经营
租赁经营是指政府将公办养老机构的场地及设施租给民间组织或企业使用并收取租金的经营方式。这种方式中，政府有权规定机构的经营方向和目标，民间组织或企业负责机构的经营管理，并向政府缴纳租金。
特点：在租赁经营模式中，民间组织或企业在一定时期内获得使用养老机构场地和设施设备的特定权利，但是机构所有权仍归政府。租赁期内，承租方负责场地及硬件设施的维护责任，营利不用按比例分给相关政府部门。由于要定期缴纳租金，对于承租方而言，如果机构不能实现营利，就要面临亏本运作的风险。
3.BOT模式
BOT是指民间资本或私人资本参与公共基础设施建设，向社会大众提供公共服务的一种资本投资运作方式，包括建设(Build)、经营(Operate)、移交(Transfer)三个过程：建设—经营—转让。当特许经营权期满时，公共基础设施须上交政府。即是说，民间力量和政府共同建设养老机构，由民间组织负责运营，权限到期，养老机构需要无偿转交给政府。
特点：BOT运营模式既可以减轻政府的财政投入负担，也可以引进社会资本的参与，有利于整合资本资源，提高养老机构的运作效率。然而，由于社会资本的逐利性，因此参与机构建设的各方可能存在利益冲突，融资存在困难。此外，这种运作机制不够灵活，难以实现管理的创新。政府在特许期内对机构的控制权会大大降低，不利于公建民营养老机构福利性和公益性目标的实现。
（二）公建民营模式实践案例
1.北京汇晨老年公寓——委托经营
北京汇晨老年公寓采取委托经营方式实现了公办养老机构民营化运作。2007年，北京市民政局下属的汇晨老年公寓正式建立，通过公开招投标方式，北京汇晨阳光投资管理有限公司成功中标。该项目是由北京市政府出资建设，由汇晨阳光负责运营的养老项目。该公寓的用地性质属于划拨用地，老人无法购买只能以租赁的形式入住。
目前，汇晨老年公寓已经是北京市公建民营养老机构的代表。在运营体制上，汇晨老年公寓由私人企业经营公办福利性养老机构，进行了大胆创新和突破。在服务能力上，汇晨按照国际标准规范配备养老设施和服务人才，确保高水准的服务质量。
2.湖北枝江市社会福利院——租赁经营
湖北枝江市社会福利院通过租赁方式实现养老机构公建民营。枝江市社会福利院是一家公办社会福利机构，于1997年动工兴建，2000年7月投入使用，工程总投资400余万元。最初几年，该机构面临着老人入住率低、房屋设施闲置、管理水平低、服务质量差、单位效益低等问题。
2002年，为了有效地解决养老社会福利服务供需严重失衡的矛盾，枝江市社会福利院着手探索福利院的体制改革，实行“一院两制”的管理模式，即将院内一部分公寓楼对外租赁经营，一部分由社会福利院经营。后来又将福利院整体租赁经营，实现公建民营，营运市场化的发展路径，使公办福利机构走向市场。公建民营后，先前运营过程中存在的问题逐渐解决，取得良好经济效益和社会效益。
枝江市社会福利院租赁经营采取公开招标方式，确定招标条件，严格招标程序。为确保福利院有序运营，民政部门设立专人负责对福利院运营进行监督管理。同时对资产归属、租金缴纳、利润分配、经营管理等方面做出明确规定。
3、武汉市第二社会福利院——BOT模式
武汉市第二社会福利院是由政府和企业合作建设的代表。2011年3月20日，武汉市二福和武汉美联地产合作共建一家养老院。该项目由政府和私人资本合办建设，养老院土地由武汉二福提供，美联地产负责资金投资，采取BOT模式运作。养老院建成后，武汉美联集团负责运营管理，20年特许期后，政府收回该养老院，这是武汉市首家BOT模式运作的公建民营养老院。采取BOT模式建设养老机构，一大优势就是可以将民间资本引入养老行业，弥补政府资金的不足。
四、养老机构公建民营面临的问题与挑战
养老机构公建民营未来发展的趋势，也是政府、社会和学界普遍公认的激发公办养老机构发展活力的重要途径。由前述可知，部分地区早在本世纪初已开始探索养老机构公建民营模式发展，规模化的发展目前尚未形成，但是为数不多的实践案例已经显示出这种模式存在的问题和实施过程中面临的挑战。
（一）存在问题
1.从运营方看，部分经营者过分追求利润，从而导致机构的福利性和公益性大大削弱。另外，为了减少运营风险和便于管理，一些公建民营养老机构存在拒收重度失能老人的事件。这些现象的存在严重背离了公建民营养老机构的功能定位和职责，使真正需要养老机构服务需求的老人难以获得养老服务。
2.从监管方看，对于不少的基层政府而言，尤其是在经济欠发达地区，政府多抱有甩包袱的心态，对公建民营养老机构监管不力，这些机构的服务质量和运营性质难以得到规范。同时也会因为政府责任意识不明确而削弱政府实施有效监管的能力。[12]
3.从操作过程看，目前国家及地方尚未就公建民营出台相关的法律法规和实施细则，一些社会组织或涉老企业为中标，不惜使用拉关系、潜规则、走后门等非正常手段，扰乱正常的运作秩序，导致真正有资质并且致力于服务老人的机构难以赢得机会，进一步加剧竞争的不公平。
（二）面临的挑战
1.公建民营养老机构普遍资金紧张是不可否认的事实，数目不小的租金对不少刚接手的养老机构来说是一项沉重的财政负担。
2.公建民营养老机构服务质量有较大的提升空间。相关调查显示，公建民营养老机构入住老人对各项服务的满意度均低于公建公营养老机构。[13]因此，对于公建民营养老机构来说，服务质量和运营效率同等重要。
3.公建民营养老机构管理和服务团队资质有待提升。当前，各地区都在大力推行养老机构公建民营改革，不少的社会组织和企业竞相投标，由于现阶段政府缺乏严格具体的标准，一些缺乏养老服务机构管理和运营能力的企业中标，导致机构管理和服务水平不高。
针对上述公建民营养老机构存在的问题和面临的挑战，本文拟从法律法规建设、透明运作、加强监管、政策优惠等几个方面提出建议：
（一）尽快出台规范公建民营养老机构的法律法规
国家层面尽快出台公建民营养老机构改革的法律法规、标准和规范，对机构性质、职能定位、操作规程进行详细规定。同时，政府对于公建民营过程中存在的收费、盈利标准、补贴标准等也应做出明确规定。尽量避免公建民营运作中继续出现不公平、服务对象偏差、管理不规范等问题。
（二）坚持公开透明，严格把关评审程序
实施公建民营，应一律实行公开招投标，明确双方责任，确保国有资产不流失。在评审程序上，应坚持公开透明原则，各个环节做到公平公正，保证有序竞争。
（三）政府加强监管，确保养老服务质量和运营效率
公建民营机构虽然是引入社会力量进行管理、服务及运营，但是政府也应该担起自己的职责，不能有甩包袱的心态，真正充当宏观指导、监督管理的角色，切实提高公共养老服务资源的使用效率。
（四）进一步加大对公建民营养老机构的扶持力度，提高税收优惠政策和财政补贴
公建民营养老机构要兼具公益性和商业性，才能确保长期可持续发展。政府应该允许公建民营养老机构保持微利，同时加强政策优惠，提升机构本身的经济实力和服务能力，有利于推动公建民营养老机构健康快速发展，满足更多弱势老人的养老服务需求。
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