裁判要旨
若被征收房屋属于非住宅房屋，已造成停产停业损失，则应当依法补偿停产停业损失。若认定涉案房屋属于营业性房屋，则可能造成停产停业损失。本案中，原审法院认定涉案房屋属于营业性房屋，但在未认定当事人主张的营业损失与停产停业损失异同、强制拆除行为是否造成停产停业损失的情况下，直接认定当事人主张的营业损失为预期利益、不属于直接损失，判决不予赔偿，构成主要证据不足和适用法律错误。
案情回顾
再审申请人王玉启因诉山东省日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2019）鲁行赔终161号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。再审申请人王玉启及其委托诉讼代理人袁曼曼、再审被申请人东港区政府的委托诉讼代理人曹瑞亮参加了本院于2021年12月24日组织的询问活动。现已审查终结。
王玉启向山东省日照市中级人民法院起诉称，其在日照市东港区东关北路96号舒斯贝尔商业街拥有合法房屋，房屋为商业用途。因东关北路区域改造项目建设，该房屋被纳入征收范围。其一直未与征收单位达成补偿安置协议，征收部门未向其送达评估报告，也未对其作出征收补偿决定书。2015年11月15日上午，东港区政府组织拆迁人员将其房屋强制拆除。东港区政府的强制拆除行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“先补偿、后搬迁”原则，属于违法强拆，给其造成了巨大的经济损失。2017年11月13日，其向东港区政府提出国家赔偿申请。东港区政府于2018年1月12日作出东赔决字〔2017〕2号《国家赔偿决定书》（以下简称2号赔偿决定），决定对其不予赔偿。东港区政府将其房屋拆除严重违反法定程序，强制拆除至今东港区政府从未对其进行任何形式的补偿，故请求依法判决撤销东港区政府作出的2号赔偿决定；责令东港区政府依法将其位于日照市东港区东关北路96号舒斯贝尔商业街的房屋恢复原状或按照赔偿时改建地段或就近地段类似房屋的市场价予以赔偿；责令东港区政府赔偿其营业损失1380000元、室内物品损失10000元、律师代理费及差旅费110000元。
山东省日照市中级人民法院一审查明：（一）王玉启在日照市东港区东关北路96号舒斯贝尔商业街拥有房屋。1991年12月10日，日照市人民政府就该房屋为王玉启（王玉奇）颁发了房屋契证。该契证记载：平(瓦)房4间，厢房7间。2012年2月13日，东港区政府作出东政征字〔2012〕1号《关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》（以下简称1号征收决定）。该决定载明，根据城市总体规划要求，东港区政府决定对该区域实施改造并进行配套建设，依法征收该区域内的房屋。同日，东港区政府作出东政字〔2012〕7号《关于印发东关北路改造区域内房屋征收补偿安置方案的通知》。王玉启的房屋位于东关北路改造区域内，王玉启与房屋征收部门未达成安置补偿协议。2015年11月15日，王玉启所有的涉案房屋被东港区政府组织实施强制拆除。2017年11月，王玉启向东港区政府提出国家赔偿申请。2018年1月12日，东港区政府以未对王玉启作出房屋征收补偿决定书和未实施违法强制拆除行为为由，作出2号赔偿决定，决定对王玉启不予国家赔偿。2018年4月2日，东港区政府对王玉启要求履行法定职责的申请作出《履行法定职责申请答复书》，告知王玉启可自收到该答复书之日起60日内到日照市东港区房屋征收与补偿管理办公室（东关北路区域改造项目房屋征收部门）签订补偿协议，并答复对王玉启的营业损失申请不予国家赔偿。王玉启对2号赔偿决定不服，提起本案诉讼。（二）2011年5月21日，东港区政府作出《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》，对涉案房屋区域内的房屋制定征收补偿安置方案，实行货币补偿和产权调换两种方式，被征收人可以自由选择。依据该补偿安置方案，日照市东港区住房和城乡规划建设局与被征收人费立宾于2011年5月30日签订《房屋征收补偿安置协议》，就同一区域、同一时期房屋征收补偿安置达成协议：“第一条被征收房屋现状：（一）位置：东关北路改造区域内，面积522.88平方米，产权性质：营业性房屋……第三条（一）安置地点：为西海路以南，望海路以北，东关北路以东，沿河路以西；或西海路以北，东关北路以西的安置区域。（二）安置商业楼房面积522.88平方米（其中一楼277.68平方米，二楼245.20平方米）”。2014年9月4日，东港区政府按照该补偿安置方案作出东政征字〔2014〕1号房屋征收补偿决定，对同等区域商业用房每平方米房屋补偿费均价为9,541元。（三）王玉启（乙方）与日照市舒斯贝尔房地产开发有限公司（甲方）曾因房屋间距和防潮问题发生纠纷。1996年3月27日，经日照市东港区人民法院行政审判庭主持调解，双方达成协议，甲方楼房前墙与乙方后墙间距为1.50米，因甲方地基高出乙方地基50公分，造成乙方房屋潮湿，日照市舒斯贝尔房地产开发有限公司（甲方）自愿一次性给付乙方防潮费2,000元。
一审法院认为，在庭审过程中，双方当事人对涉案房屋的拆除主体系东港区政府均无异议，予以确认。（一）关于涉案房屋的拆除行为是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“先补偿、后搬迁”原则，征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿款，不能予以强制执行。在被征收人与房屋征收部门达不成协议的情况下，征收机关依据补偿安置方案，依法作出补偿决定或补偿行为。征收机关在被征收人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼且不自行拆除的情况下，征收机关按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，东港区政府未履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的强制执行程序，涉案房屋被强制拆除前，王玉启未得到任何形式的补偿，涉案房屋的强制拆除行为应当确认违法。（二）关于2号赔偿决定是否应予撤销的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的”；第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理:……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，王玉启提交的房屋印契证明，涉案房屋虽未依法办理相关建设手续，也未换发房屋所有权证，但王玉启翻建、加建的房屋已存续长达20余年，故涉案房屋建筑面积应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划及有关用地政策等因素，以实际测量面积给予安置补偿。东港区政府强制拆除行为违法，应当对王玉启的财产损失按照直接损失给予赔偿，故东港区政府作出的2号赔偿决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，应予撤销。（三）关于王玉启主张的行政赔偿问题。鉴于涉案房屋已被拆除，恢复原状已无法实现。经该院依法释明及调查，王玉启选择货币赔偿方式。1.关于王玉启主张的涉案房屋价值损失赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，王玉启的直接损失包括因违法拆除行为造成的直接财产损失，还包括被征收人依法享有的全部房屋征收安置补偿权益。东港区政府违法拆除涉案房屋造成王玉启房屋价值损失应予赔偿。因王玉启房屋价值损失应结合东港区政府违法拆除情节及涉案地块补偿安置情况确定，故对王玉启提交的房屋评估申请不予准许。涉案房屋应当参照《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》确定价值损失。2.关于涉案房屋的用途性质问题。根据王玉启提供的日照市人民政府于1991年12月10日颁发的日契字第005-0644-1房屋自建印契，虽然王玉启未办理房屋变更登记，该契证也未明确记载房屋使用用途，但该房屋四至记载为“南费立彬（宾）”。综合考虑费立宾签订的《房屋征收补偿安置协议》中房屋产权性质的认定及王玉启房屋所处地理位置、实际用途等因素，王玉启的房屋亦认定为营业性房屋为宜。3.关于涉案房屋的安置标准问题。东港区政府提交了东港区住房和城乡规划建设局与被征收人费立宾签订的《房屋征收补偿安置协议》。该协议达成的补偿安置方式系房屋置换，本案王玉启主张以货币方式进行赔偿。《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》对货币补偿方式确定，委托具有征收评估资质的房地产评估机构，按照市场价格对被征收房屋及附属物进行评估确定补偿额，评估结果不得低于新建普通商品房的90%。按照该补偿安置方案，涉案同区域、同时期对被征收人作出的补偿决定中确认的商业用房补偿费均价为9,541元/㎡。根据东港区政府拆除行为的违法程度，该院酌情在该价格基础上再上浮30%作为涉案房屋平均的赔偿价值，即涉案房屋每层平均赔偿价值为12,403.30元/㎡。4.关于涉案房屋的面积认定问题。王玉启主张参照费立宾的房屋面积另外多加38平方米认定。因王玉启、东港区政府均未提供相关证据证明契证项下房屋的实际面积，根据东港区政府实际测量确认的房屋总面积计算，王玉启可以安置的房屋总面积为322.83平方米。故东港区政府应赔偿王玉启房屋价值损失为322.83㎡×12,403.30元/㎡＝4,004,157元。结合涉案房屋安置政策，应当赔偿王玉启搬迁补助费3,228.30元，临时过渡安置费（2个月营业损失）5,380元。《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》规定的其他拆迁户奖补标准，根据该补偿安置方案进行计算。对王玉启主张的该补偿安置方案规定之外的其他安置补偿费用，不予支持。王玉启主张赔偿的营业损失1,380,000元及代理费、律师差旅费，因不属于直接损失，不予支持。对王玉启主张的其他室内物品损失，因未提供有效证据证明，不予支持。因此，东港区政府对王玉启涉案房屋的拆除行为违法，应予赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项，第三十二条，第三十六条第四项、第八项之规定，作出（2018）鲁11行赔初4号行政赔偿判决，撤销东港区政府于2018年1月12日作出的2号赔偿决定；东港区政府于判决生效之日起三十日内赔偿王玉启房屋价值损失4,004,157元；东港区政府于判决生效之日起三十日内赔偿王玉启房屋搬迁补助费3,228.30元、临时过渡安置费（2个月营业损失）5,380元；驳回王玉启的其他诉讼请求。
王玉启不服一审判决，提起上诉。
山东省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。
二审法院认为，王玉启的上诉请求及理由主要系对一审法院判决的赔偿项目和赔偿标准有异议，对一审判决认定涉案房屋强制拆除行为违法和撤销东港区政府作出的2号赔偿决定并无异议。（一）关于涉案房屋面积大小和房屋价值的确定问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”一审法院已查明，王玉启所有的涉案房屋已于2015年11月15日被东港区政府强制拆除，王玉启起诉时该房产早已灭失，对该房产的评估在客观上无法实现，一审法院对王玉启提出的评估申请不予准许并无不当。评估虽无法实现，但该条款规定的确定房屋性质、用途和建筑面积的方式应予适用。经查，王玉启提供的日契字第005-0644-1房屋印契显示房屋性质为自建，无法证明房屋用途和建筑面积。东港区政府主张该房屋未经合法规划许可和准建许可擅自翻建，属违章建筑。王玉启也未提供其他能够证明房屋合法面积及用途的证据材料。一审法院根据王玉启房屋所处地理位置并参照费立宾签订的《房屋征收补偿安置协议》约定的房屋产权性质，将王玉启房屋认定为营业性房屋亦无不当。在王玉启、东港区政府均未提供涉案房屋权属证书、房屋登记簿等其他法定形式权属证明的情况下，一审法院根据东港区政府提供的《关于王玉启房屋情况说明》所载“三间二层商业面积为128.1平方米，阳台面积为4.73平方米，院内二层面积为190平方米（原平房后加盖为二层）”，在双方就加盖的二层楼部分是住宅性质还是商用性质存在争议的情况下，将王玉启可安置的房屋总面积322.83平方米全部认定为商业用房，并按照《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》确定的商业用房补偿费均价9,541元/㎡，在考虑东港区政府违法强制拆除程度的基础上上浮30%，按12,403.30元/㎡计赔偿价值，体现了保护房屋被违法强制拆除的当事人获得行政赔偿的权利。王玉启主张其房屋面积应为560.88平方米，因未提供任何事实根据，不予采信。（二）关于王玉启主张的营业损失、室内物品损失、律师代理费及差旅费等是否应予赔偿的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”就行政赔偿、补偿案件而言，赔偿申请人应当提供初步证据证明请求赔偿的相应损失存在。王玉启主张应对室内物品损失进行赔偿，但未能提供存在室内物品损失的证据，未尽到初步证明损失存在的举证责任，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条对侵犯公民财产权造成损害的赔偿方式作了明确规定。该条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定确定了侵犯财产权的赔偿标准是赔偿直接损失。所谓直接损失，应当理解为已被确认违法的行政行为对赔偿请求人的财产权直接造成的损失。王玉启主张的营业损失为预期利益，不属于直接损失。律师代理费及差旅费等也不属于对财产权直接造成的损失，不予赔偿。因此，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。王玉启的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉、维持一审判决。
王玉启向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，判令东港区政府按照赔偿时改建地段或就近地段类似房屋的市场价予以赔偿，向其支付营业损失费1,380,000元，室内物品损失10,000元，律师代理费及差旅费110,000元，共计1,500,000元。主要事实和理由：1.在已确认东港区政府强制拆除行为违法的前提下，一审法院确定的赔偿标准严重错误，依法应予纠正。2.东港区政府单方测量并确认其房屋总面积，未经其确认，不具有合法性，二审法院据此作出的判决依法应予撤销。3.因强制拆除造成的停产停业损失及装饰装修的补偿均属于必然可得利益，属于直接损失的范围，东港区政府应予赔偿。4.东港区政府违反正当程序导致其举证困难。东港区政府未提供证据证明被毁物品不存在。一、二审法院依法应对屋内物品及价值予以认定。
东港区政府向本院提交意见，请求驳回王玉启的再审申请。主要事实和理由：1.一、二审法院在其与王玉启就加盖的二层楼部分是住宅性质还是商业性质存在争议的情况下，将王玉启房屋总面积322.83平方米全部认定为商业用房，并在按照《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》确定的商业用房补偿费均价9,541元/㎡的基础上上浮30%，按12,403.30元/㎡计赔偿价值，符合客观情况和法律规定。2.王玉启主张应对室内物品损失进行赔偿，但未能提供存在室内物品损失的证据，未尽到初步证明损失存在的举证责任，一、二审法院未予认定正确。3.王玉启主张的营业损失为预期利益，不属于直接损失，律师代理费及差旅费等不属于对财产权直接造成的损失，一、二审法院未予支持正确。
最高法裁判
本院经核查，再审被申请人东港区政府在一审诉讼中提交的证据4《关于王玉启房屋情况说明》系“日照市东关北路搬迁改造指挥部”于2018年2月11日出具。
本院认为，再审申请人王玉启系认为再审被申请人东港区政府于2015年11月15日违法强制拆除其涉案房屋而直接提起本案行政赔偿诉讼。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼”的规定，行政侵权行为系“非具体行政行为的行为”和“赔偿义务机关拒不确认致害行为违法”是直接提起行政赔偿诉讼需具备的两个基本条件。结合该司法解释第一条“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为”的规定，“非具体行政行为的行为”概念与“具体行政行为”概念是对“违法行为”概念进行两分后形成。这两个平行的概念相互独立，非此即彼。对于何为“具体行政行为”，在《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》于1997年制定时有效的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第一条规定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”对于何为“非具体行政行为的行为”，通常认为，该种行为是指行政机关作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或其他组织合法权益的行为。故再审申请人所诉称的强制拆除房屋行为不属于“具体行政行为”，而是属于“非具体行政行为的行为”。同时，经一、二审法院查明，对于再审申请人提出的国家赔偿申请，再审被申请人所作2号赔偿决定载明决定不予赔偿的理由之一便是未实施违法强制拆除行为，故本案情形亦满足了“赔偿义务机关拒不确认致害行为违法”的要求。因此，再审申请人直接提起本案行政赔偿诉讼，符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条的规定。对于就“非具体行政行为的行为”直接提起的行政赔偿诉讼的判决方式，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”此种规定就要求对行政机关作出的“非具体行政行为的行为”进行合法性审查并作出认定。若在实体审理中经合法性审查认定该行为合法，则应当依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“……原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对赔偿请求予以判决驳回；若在实体审理中经合法性审查认定该行为违法，则应当依照该条规定对该行为的违法性作出判决确认，并对赔偿请求作出判决。据一审判决所载，“在庭审过程中，双方当事人对涉案房屋的拆除主体系东港区政府均无异议”。在本案诉讼中，再审被申请人未提供证据证明强制拆除涉案房屋的行为系遵循法定程序而为，故再审被申请人强制拆除涉案房屋的行为违法。在本案判决中，一审法院尽管在论理部分作出再审被申请人强制拆除涉案房屋的行为应当确认违法、再审被申请人对涉案房屋的拆除行为违法等表述，甚至还援引《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项为据，但未落实到判决主文中，未能形成对强制拆除行为违法性的判决确认。行为的违法性已得到确认是判决行政赔偿的基本前提。行为的违法性缺乏判决确认，则判决行政赔偿就不具备基础。故一审判决适用法律错误。二审判决对此未予纠正、对一审判决予以维持，亦构成适用法律错误。
依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，再审申请人因再审被申请人违法对涉案房屋实施强制拆除而对其财产造成的损害，享有依法取得行政赔偿的权利。人民法院亦应当依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”的规定，对再审申请人与再审被申请人之间的行政赔偿争议作出裁判。通常情况下，对于在征收补偿背景下发生的行政赔偿诉讼，因行政补偿方式和行政赔偿方式存在差异，行政补偿方式更为多样全面，属于行政补偿范围的项目，宜通过行政补偿解决，故行政赔偿诉讼只是解决行政补偿之外的行政侵权赔偿问题。在行政机关已作出房屋征收补偿决定或征收部门已与被征收人签订房屋征收补偿协议的情况下，尤其应当如此。但本案情形更为适合采取另一种模式处理。经一、二审法院查明，再审申请人的涉案房屋已因再审被申请人作出的1号征收决定而被征收，再审被申请人所作2号赔偿决定载明未对再审申请人作出房屋征收补偿决定，且再审被申请人所作《履行法定职责申请答复书》仍要求再审申请人到日照市东港区房屋征收与补偿管理办公室签订补偿协议。另据一审判决所载，经依法释明及调查后，再审申请人选择货币赔偿方式。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式”；第二款规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”由于涉案房屋位于再审被申请人所作1号征收决定确定的征收范围内，故对涉案房屋恢复原状已不具备现实基础，就再审申请人合法权益的救济而言，行政补偿方式和行政赔偿方式已经趋同。鉴此，出于实质化解行政争议、诉讼经济、避免处理程序叠加等因素的考虑，一、二审法院在本案诉讼中一体解决再审申请人与再审被申请人之间因房屋征收而产生的行政补偿争议较为得当，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的”之规定精神。不过，从一、二审判决内容看，存在五个方面的主要证据不足、法律适用错误情形。这五个方面的情形涉及如何在行政补偿项目与行政赔偿项目存在交织的情况下准确认定事实和依法对赔偿请求作出判决。
第一，关于涉案房屋面积的认定。一、二审法院查明日照市人民政府于1991年12月10日为再审申请人颁发了房屋契证。该契证载明房屋四至包括“南费立彬（宾）”。一、二审法院还根据再审被申请人提交的证据查明，日照市东港区住房和城乡规划建设局于2011年5月30日与费立宾签订《房屋征收补偿安置协议》。该协议载明费立宾被征收房屋面积为522.88平方米。再审被申请人以其提交的证据《关于王玉启房屋情况说明》为据主张涉案房屋面积为322.83平方米。该说明系“日照市东关北路搬迁改造指挥部”于2018年2月11日出具。另据一审判决所载，再审被申请人在提交该证据时称：“因创建文明城市活动未对该房屋面积及时研究确认。”从再审被申请人提交证据的情况看，未显示该说明附具对涉案房屋进行丈量、评估，有权机关对涉案房屋进行调查、认定和处理等可佐证的其他证据。在一、二审诉讼中，再审申请人对该说明的真实性不予认可，称系再审被申请人单方丈量，其不在现场、未确认，主张涉案房屋面积比费立宾被征收房屋面积还多38平方米。一、二审法院在再审申请人不认可该说明的真实性、涉案房屋面积与费立宾被征收房屋面积是否具有可比性没有确定的情况下，仅凭该说明即支持再审被申请人的主张，认定涉案房屋面积，构成主要证据不足。
第二，关于涉案房屋价值的认定。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条第一款“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则”的规定，公平补偿系一般原则。通常认为，公平补偿包括两个维度：在横向维度上，比较被征收房屋价值的补偿和房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对被征收房屋价值的补偿应当不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；在纵向维度上，比较被征收房屋价值的补偿和被征收人在实际获得补偿安置时购买类似房地产的市场价格，保障被征收人在实际获得补偿安置时能够在市场上购买到类似房地产。在这两个维度上判断补偿是否公平，核心要义是保障被征收人生产、生活水平不降低。本案中，为确定涉案房屋价值，一、二审法院查明再审被申请人于2014年9月4日按照《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》作出东政征字〔2014〕1号房屋征收补偿决定，对同等区域商业用房每平方米房屋补偿费均价为9,541元。但从一、二审法院对本案证据的认定情况看，该均价的确定缺乏该补偿决定、房地产价格评估机构作出的评估报告等相关证据证明。且从一、二审法院查明的事实看，该补偿安置方案系再审被申请人于2011年5月21日作出，早于再审被申请人作出1号征收决定的2012年2月13日。同时，一审法院于2019年4月9日作出一审判决，此时以该均价为基础酌情上浮30%作为赔偿价值计算标准的合理性，也缺乏相关证据证明。无论是从横向维度看，还是从纵向维度看，一、二审法院以该均价为基础认定涉案房屋价值是否符合公平补偿原则缺乏相关证据证明，故一、二审法院对涉案房屋价值的认定，构成主要证据不足。
第三，关于涉案房屋室内物品的赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”本案中，再审被申请人违法对涉案房屋实施强制拆除，致使涉案房屋等灭失。再审申请人主张的室内物品损失属于“因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的”之情形，应当由再审被申请人承担举证责任。本案证据未显示再审被申请人在对涉案房屋实施强制拆除时，已经注意到室内物品情况及在存有室内物品的情况下，进行了相关登记保全或公证。对于再审申请人主张的室内物品损失，一、二审法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”的规定，运用逻辑推理、生活经验等，全面、客观和公正地予以分析认定。一、二审法院以再审申请人未提供有效证据证明、未尽到初步证明责任为由对再审申请人的赔偿请求不予支持，构成主要证据不足和适用法律错误。
第四，关于涉案房屋装饰装修的赔偿。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款规定：“被征收房屋价值中包括房屋装饰装修价值以及附属于该房屋的国有土地使用权的价值。”对于涉案房屋的装饰装修价值，应当一并予以判决赔偿。一、二审法院亦应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款、第三款，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，全面、客观和公正地分析认定涉案房屋装饰装修价值。一、二审法院在对涉案房屋装饰装修情况未予认定的情况下，未判决赔偿，构成主要证据不足和适用法律错误。
第五，关于停产停业损失的赔偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款第三项规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：……（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定：“因征收非住宅房屋给被征收人造成停产停业损失的，房屋征收部门应当向被征收人支付停产停业损失补偿费”；第二款规定：“被征收人选择货币补偿的，给予一次性停产停业损失补偿费。”依照上述规定，若被征收房屋属于非住宅房屋，已造成停产停业损失，则应当依法补偿停产停业损失。若认定涉案房屋属于营业性房屋，则可能造成停产停业损失。本案中，一、二审法院认定涉案房屋属于营业性房屋，但在未认定再审申请人主张的营业损失与停产停业损失异同、强制拆除行为是否造成停产停业损失的情况下，直接认定再审申请人主张的营业损失为预期利益、不属于直接损失，判决不予赔偿，构成主要证据不足和适用法律错误。
综上，再审申请人王玉启所提再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定，应当再审。在再审程序中，应当保障再审申请人取得的行政赔偿不低于其依法应当获得的补偿安置权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、指令山东省高级人民法院再审本案；
二、再审期间，中止原判决的执行。
记者 杨璐
近日，山东省政府办公厅印发《山东省人民政府关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的实施意见》（以下简称《实施意见》），共分为5个方面、23项重点任务、77条具体措施。
《实施意见》聚力聚焦各类市场主体在办事创业、经营发展等过程面临的痛点难点堵点，着力解决设置隐性门槛、违规涉企收费、涉企服务不落实、涉企监管不公正等问题，规定了解决当前紧要问题的政策措施和持续完善的长效机制。
其中，山东提出进一步加强公正监管，切实保护市场主体合法权益。
《实施意见》从创新实施精准有效监管、严格规范监管执法行为、切实保障市场主体公平竞争、持续加强知识产权保护等方面，提出了全面实施跨部门联合“双随机、一公开”监管、完成省、市、县三级监管事项标准化提升并实行动态调整、持续开展制止滥用行政权力排除、限制竞争和反不正当竞争执法行动、加快推动国家海外知识产权纠纷应对指导中心地方分中心建设等12条落实措施。
2023年6月底前
完成省、市、县三级监管事项标准化提升
创新实施精准有效监管方面，山东将全面实施跨部门联合“双随机、一公开”监管，推动实现抽查事项、实施部门全覆盖。依托“互联网 监管”等系统及时准确汇集监管信息，推动监管数据有序共享、高效利用，避免多头执法、重复检查。
2023年6月底前，推动市场监管、税收管理、进出口、生态环保、劳动保障、医疗保障、医药招采、知识产权保护等领域建立健全行业信用评价制度，加快实施具体领域信用分级分类监管。
在安全生产、食品安全、交通运输、生态环境、金融、工程建设、耕地保护、城乡历史文化保护、自然资源等领域广泛应用智慧监管手段，推进远程监管、移动监管、实时监管等现代化技术实施非现场监管。
严格规范监管执法行为方面，全面提升监管透明度，结合全面实行行政许可清单管理及政务服务事项标准提升行动，2023年6月底前，完成省、市、县三级监管事项标准化提升并实行动态调整。
2023年12月底前，研究出台进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作相关措施，健全完善行政处罚裁量权基准制度，细化量化行政处罚裁量标准并实施动态调整，将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治政府建设考评指标体系，规范行政执法，避免任性执法、类案不同罚、过度处罚等问题。
《实施意见》明确，坚决杜绝在未查明违法事实、未经法定程序的情况下，对市场主体实施责令停产停业、责令关闭等“一刀切”执法；坚决杜绝以“专项治理”“集中整治”等方式取代日常监管的“运动式”执法。
山东提出，2023年12月底前，在市场监管、城市管理、应急管理、消防安全、交通运输、生态环境等领域，制定完善执法工作指引和标准化检查表单，规范日常监管行为。
严厉打击“蹭流量”“二选一”等不正当竞争
切实保障市场主体公平竞争方面，《实施意见》提出，持续开展制止滥用行政权力排除、限制竞争和反不正当竞争执法行动，严格执行国家关于垄断行为和不正当竞争行为的认定标准，依法查处指定交易、妨碍商品要素自由流通、排斥外地经营者等滥用行政权力排除、限制竞争行为，严厉打击侵犯商业秘密、“搭便车”、“蹭流量”、“口碑”营销、商业贿赂、“二选一”等不正当竞争行为，严格规范滞压占用经营者保证金、交易款等行为。
持续加强知识产权保护方面，山东将健全非正常专利申请快速联动处理机制，对有异议的案件及时处理，对重复提交非正常申请的依法依规处置，严格落实对专利代理机构违法失信行为的协同限制和信用惩戒。开展地理标志专用标志使用行为、擅自使用地理标志名称及专用标志行为监督检查，建立地理标志领域信用监管机制。坚决遏制变相收取“会员费”、“加盟费”等行为，切实保护小微商户合法权益。
山东将根据国家部署，开展数据知识产权地方试点，探索数据知识产权登记、流通使用等制度创新。加强对企业海外知识产权纠纷应对的指导，加快推动国家海外知识产权纠纷应对指导中心地方分中心建设。健全知识产权涉外风险防控体系，加强海外知识产权风险防控培训和宣传，完善海外知识产权风险预警防范机制。
企业合规理念是合规理念的一种，而合规中的“规”应是指除法律之外的社会之规和个体之规。我国环境法律实践中长期存在着立法与实践“两张皮”的问题，本质上是法律意志无法穿透社会之规和个体之规的结果，原因在于环境治理过程中存在着环境风险普遍性与执法资源有限性、环境治理公益性与企业自利性两个基本矛盾。为此，可在环境法中引入企业合规理念，促使企业从他律走向自律。这就需要将企业合规理念中的可持续发展理念、防控合规风险理念分别与环境法之可持续发展理念、预防为主原则相对接，以此为基础对环境法中的环境行政强制制度、环境信息披露制度、环境刑事法律制度进行合规化设计，并由企业内部环保合规制度与之衔接。
企业合规理念早在2006年左右就已被引入中国，多运用于金融、证券、期货等领域，而后又拓展到反商业贿赂、数据保护、知识产权保护、环境保护等领域，这就预示着企业合规理念已渗入到我国各个领域，并对我国企业进行合规化塑造。企业合规理念在中国的不断深入发展势必会与我国的生态文明建设战略相耦合，势必会对我国环境法治产生深刻的影响，2020年8月江苏省张家港市公安局以某公司及张某等人涉嫌污染环境罪一案，则以事实印证了这一逻辑演绎过程。然而，目前我国对企业合规的研究却存在着“碎片化”“片面化”的问题，有从公司法的角度将其作为我国公司治理结构的一种方式；有将其作为防范法律风险的重要手段；也有将其与刑法相结合试图构建企业出罪的刑事合规机制。而这种片面化的研究方式不足以全面深刻地理解企业合规理念的内在价值，不足以将企业合规理念深入贯彻到我国的各个领域，也不足以改变目前我国被动合规化的局面。
为此，我国学界应当转变对合规理念的认知态度，化被动为主动，积极对合规理念进行深刻反思，以使其成为我国实现国家现代化治理的重要理念之一。在我国环境治理领域，长期存在着立法与实践“两张皮”的结构性问题，即我国制定的大量环境法律无法得到有效落实，整体上表现为一种“运动式”的环境治理样态。为解决环境法这一结构性问题，有必要将企业合规理念引入到环境法治之中，将其与环境法基本价值理念相衔接，并对相关的制度进行合规化改造，使环境法在合规化过程中得以现实化。
一、合规理念的“正本清源”
目前，我国学界和实务界多围绕“企业合规理念”展开研究，而非“合规理念”本身。而在笔者看来，不知“合规理念”，焉知“企业合规理念”，只知“企业合规理念”，如何能够化被动为主动运用“合规理念”。因此，在运用“合规理念”之前，首先应弄清它是什么。
“合规”一词是从英文中的“compliance”一词翻译而来，具有服从之意。目前，有学者将“企业合规”一词与“合规”一词相等同，认为其包含三层含义：一是企业遵守法律法规；二是企业遵守商业规则和企业伦理规范；三是企业按照自身制定的规章制度办事，从而将企业合规理解成一种以合规风险防控为导向的公司治理体系。也有学者认为“规”具有多重内涵，包括法律和伦理规范两种，合法是合规的子概念。也有学者认为，“合规”更多地表现为公司对社会责任（CSR）的承担，也被称为“组织尽责”。可见，对于“合规”一词，目前学界的认识存在三个模糊之处，一是“合规”的主体；二是“合规”中“规”的概念使用；三是“规”的内容。
首先，对于“合规”的主体而言，倘若将“合规”的主体仅限定为企业，的确能够使该词与其发源之意保持一致。同时，实践中“合规”的主体也多为企业，因而从目前来看将“合规”一词与“企业合规”一词等同使用并无不妥之处，但从我国现有法律文本对“合规”一词的使用情况来看，这一理解又明显存在狭隘性。例如，医师法第28条规定“医师应当……采用合法、合规、科学的诊疗方法”，该条规定医师是合规的主体。个人信息保护法第54条规定“个人信息处理者应当定期对其处理的个人信息……进行合规审计”，因而个人信息处理者也是合规的主体之一。出口管制法第14条规定“出口经营者建立出口管制内部合规制度”，因而作为出口经营者的企业也可成为合规的主体。类似的还有证券法对证券公司合规管理的规定，保险法第85条要求保险公司建立合规报告制度的规定等等。由此观之，在现有法律文本当中，“合规”的主体并不限于企业，也包括作为职业者的个人。因而不应将“合规”的主体习惯性地狭隘地理解为企业，而应将“合规”的主体予以延展，积极实现合规理念的中国化。
其次，对于“合规”中“规”的概念使用。按照汉语的用语习惯，“规”即指规矩、规则。据此，合规则指符合一切规则，此为合规的广义解释。而法律本身也是一种规则，按此解释，合规必然包括合法之意。
倘若将企业所遵循的商业规则、伦理规范等习惯法作为一种“软法”纳入“法”的范畴的话，那么“合法”与“合规”似乎可以等同，而这实际上是将“法”之含义进行了扩张性解释。实践中，“合规”一词中的“规”更倾向于指企业所遵守的商业规则、伦理规范以及企业内部的规章制度，在一定程度上独立于法律，此为一种狭义的理解。因此，如何恰当地界定“规”的范围，确定“规”与“法”之间的概念边界是未来合规理念得以确立和发展的关键。
基于现有法律文本分析，“规”是一种独立于法的规范存在，但也与法之间存在一定程度上的交叉。例如，医师法中规定医师应当采用合法、合规、科学的诊疗方法，此处“合规”与“合法”是分开使用的。除此之外，我国法律文件中也多出现“依法合规”一词，如《国民经济和社会发展第十三五规划纲要》中规定“依法合规界定企业财产权归属”；《市场主体登记管理条例》第4条规定市场主体登记管理应当遵循依法合规等原则。实际上，“依法合规”一词就较为清晰地表明了“法”与“规”的辩证关系，即两者是相互独立，又是相互依存的。由此可知，我国法律中的“规”是一种狭义上的“规”。
最后，对于“规”的内容，从目前学者对“规”的内容理解上看，“规”指的是国家法律法规、商业惯例、企业内部规章制度、国际条约。而在笔者看来，此种理解不仅将“法”与“规”予以混淆，同时也并未深刻理解“规”的内容。从“规”的范围上看，“规”可以分为三层，第一层的“规”是指能够适用于整个国家、所有公民的“法”，是广义上的“规”。第二层是社会之“规”，其存在于不同的社会群体之中，是各个社会群体所达成的共识性规范，如党内的法规、行业的行规等。相对于法，其适用范围相对较小，因其所调整的社会主体相对有限，因而在适用空间上具有一定的封闭性。第三层是个体之规，是个体作出行为时所遵循的基本规则，如个人之行为准则、企业内部之规章制度等。在一个理想的和谐社会之中，以上三层“规”应当是上下一体，互相融通的。只有这样，法律的意志才能渗入到社会之规、个体之规之中，法律才能在各个社会群体中得以落实，法律才能为人们所信仰，法律才能得以现实化。由此，在当今社会，可将中国古代的“礼法合一”思想转化为“规法合一”思想。
之所以要从“礼法合一”转变为“规法合一”，原因在于当今之“规”与古时之“礼”有着性质上的差别。从“规”的性质来看，现代社会之“规”概括起来可以分为两大类，一是技术性的“规”；二是伦理性的“规”。其中，最为常见的是伦理性的“规”，在古代被称为“礼”，多指社会主体所应遵循的基本伦理规范，如个人伦理行为规范、商业伦理规则等等。因而，伦理性之“规”自古有之，且会一直存在。然而，近代以来科学技术的快速发展，使得以科学为基础形成的技术性的“规”在社会中普遍形成，并在较大程度上替代了先前的伦理性的“规”。例如，现代社会在判断一名医师是否尽责时，不是由医师自己的良知决定的，而是由国家法律和行业组织制定的“医规”来认定的。由此，当今社会中的“规”在伦理规范的基础上又增添了技术性规范的内容。同样，在现代法律中，也同样存在技术性的“法”和伦理性的“法”，因而“规”与“法”存在同质性。因此，笔者认为，“合规”中的“规”不仅指当下学者所理解的商业规则、伦理规范等，还包括以科学为基础形成的技术性规范。
二、企业合规理念与环境法理念、原则的融合
企业是环境法的三大主体之一，是环境问题产生的直接根源，也是政府和公众共同监督的对象。因而，企业合规理念在主体上与环境法是存在交集的。如前所述，我国环境法律实践存在立法与执法“两张皮”的问题，而解决这一结构性问题的有效路径在于建构有效的环保合规机制，但机制的建构需以一定的理念和原则作为支撑。巧合的是企业合规理念与环境法的可持续发展理念、预防为主原则之间存在共通性，这就为企业合规理念嵌入环境法提供了可能。
（一）企业合规理念融入环境法的必要性
1.环境风险的普遍性与环境管理资源稀缺性之间的矛盾
正如贝克所言，我们已经进入到风险社会中，风险无处不在，从而使我们所处的世界充满了不确定性。这是因为人们在极力发展科学技术以满足自身物质需求的同时，也随之带来了各种风险，同时使风险的系数呈几何倍的升级。环境风险就是现代社会风险中最具代表性的一种，尤其是当环境风险转为现实之后，雾霾、气候变化、环境污染等现象的发生使得人们越来越清晰意识到环境风险的普遍存在。
正因如此，环境治理问题已成为人类共同面对的重大问题之一，因为其关系到整个人类的生存，任何一个国家或地区均无法从环境风险之中脱离出来。然而，就一国环境治理而言，政府在解决环境问题时均会面临环境管理资源短缺的问题，因为环境执法者不可能随时随地对各个环境风险源进行监督、执法。因而，环境执法实际上成了一种“打地鼠”游戏，环境执法者要随时保持着警惕，防范环境问题的随时发生。而环境执法现实也比游戏更为复杂，因为现实中可能在同一时间暴露出多个环境风险问题，此时有限的环境执法资源更是难以应对。
此外，环境治理的复杂性和长期性会分散有限的环境管理资源。例如，环境执法机构在处理一个地区的环境案件时，就会需要抽调部分的人员进行跟踪处理。当一地暴露出多个环境问题时，一个部门的人员就会被各个案件分散开来，从而无力应对每个环境案件。而我国环境执法资源的“倒金字塔”结构配置，则进一步加剧了环境执法资源与环境风险应对之间的矛盾。由此，就会产生一种环境管理资源聚集效应，即越来越多的管理资源集中到环境执法领域，如环境司法权介入到环境执法领域、公众参与到环境执法领域、检察权参与到环境执法领域等等，从而在环境法律实践中出现了预防性环境民事公益诉讼、预防性行政公益诉讼等法律现象。
在环境管理资源聚集效应下，越来越多的社会主体参与到环境治理当中。由此就在企业内部逐渐贯彻企业环保合规理念，并形成相应的企业合规制度。而从我国目前环境治理情况来看，我国环境治理者对环境污染者的“拉拢”还不够，需要以企业合规理念渗入到环境治理者内部，以达成双方势力的均衡，努力争取环境善治的局面。
2.环境治理的公益性与企业自利性之间的矛盾
企业以追求自身利益最大化为己任，其符合了斯密的“经济人”假说，也正因如此才形成了庞大的市民社会，并在“无形之手”的作用下维持了稳定的市场秩序，从而最终形成了现代社会赖以生存的市场经济。因此，从经济学的角度讲，企业的自利有其存在的正当性，并暗合着人性的自私。因为由人所构成的企业本身就必然隐含着人性的基因，而人性的基因也正如休谟描述的那样，人的本质是自私的，只具有有限的慷慨。
然而，经济发展过程中所形成的负外部性不断加剧着人与自然之间的矛盾，并逐步将人类带入毁灭的深渊。这是由于企业在运行过程中，出于自私的本性并不会顾及其生产过程中所产生的负面社会效果。例如，火电厂在发电时更多会考虑煤炭的价格，在其卖电时会考虑电的市场价格，它不会考虑其对地球煤炭资源的消耗以及对环境所造成的污染。同时，其作为社会大生产的一环，也没有相应的知识和能力顾及整个社会对环境所产生的影响，因为其如其他社会大生产环节一样已经处于整体不负责之中。由此，环境问题的出现在所难免。
而为解决环境问题就必须以一种整体理性看待人与自然之间的关系，不能以某个人或某一利益集团的利益替代整个人类的环境利益，因为在环境危机下人类已经成为命运共同体。因而，在一国环境治理过程中，以政府为核心的环境治理者就必须拥有整体理性，以消除人们在追求个体理性时给社会造成的负面影响。因而，环境治理者追求的必然是与企业相反的公益利益。从利益平衡的角度讲，环境治理过程就是环境治理者与企业之间公益与私益不断博弈的过程，其内部长期存在着公益与私益之间的矛盾。为化解这一矛盾，以达到两种利益之间的平衡就需要原先处于弱势一方的环境治理者穷尽各种手段使“跷板”向自己一方倾斜，但又不至于彻底摧毁这一平衡。就目前而言，仍需增加“砝码”以实现两者的平衡，企业环保合规理念则是一个新的平衡“砝码”。
以上两种矛盾是环境治理过程中普遍存在的，也是长期存在的。自2014年环境保护法修改之后，我国加大了对环境违法行为的惩罚力度，在民法层面，我国民法典中增加了生态环境损害惩罚性赔偿制度；在行政法层面我国环境法增设了“按日计罚”制度；在经济法层面，增设了“环境信息披露”制度；在刑法层面，我国对“破坏环境资源保护罪”一节进行部分修改。这些法律制度的实施的确使得我国的环境治理取得了一定的成效，但却并未改变环境执法资源短缺的不足。环境执法者仍需时刻保持警惕，预防环境事件的发生。
而合规本质上就是一种由他律转化为自律的内化机制。环境治理者通过刚柔相济的手段将法律的意志内化到企业内部规章制度当中，渗透到企业运行的各个环节，从而由企业自我规制以实现对环境风险的预防。也许理论并不会完全在现实中显现，合规并不能阻止企业内部的犯罪，因为企业逐利的本性是无法改变的，但合规制度的构建却能使国家能够及时发现企业犯罪的线索从而使其能够利用有限的环境治理资源解决这些违法案件。
（二）合规理念与可持续发展理念的融合
1.可持续发展理念是环境法的核心理念
环境法之所以能够在20世纪诞生并在不到一百年的时间里在整个世界范围内掀起法典化浪潮，原因就在于，在这段时间里形成的环境问题成为人类需要共同面对的问题，这意味着人类社会的发展方向发生了重大偏差，人类所基于的发展范式存在根本性问题，应当予以纠正。近代以来，以人类中心主义为基础所形成的发展理念已渗透到社会的政治、经济、文化、法律等各个方面，并左右着人们的日常行动，形成了近现代社会发展的一种特有的发展范式。
然而，在这一发展范式下，人类社会中发生的诸多人为环境灾害，预示着人与自然的关系已进入“剑拔弩张”的状态。环境灾害事件一次次地发生不断示警人类，终使人类幡然悔悟，从而形成了与人类中心主义相对的生态中心主义。但人类的理性告诉自己生态中心主义是不能适用于人类自身的，因为其在一定程度上消减了近代以来人类努力建构的独立的人格。因而，在两种主义之间形成了折中的弱人类中心主义，并衍生出了可持续发展理念。该理念被表述为既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。这一发展理念并逐步成为应对环境问题和影响人类未来发展方向的基本理念，也成为环境法的基本理念，我国环境保护法第1条就将此理念写入其中。
2.可持续发展理念也是企业合规理念的重要内涵之一
随着合规文化在我国的传播，目前我国监管部门已经接受了至少三方面的公司治理理念，包括防控法律风险理念、可持续发展理念和公司社会责任理念，可持续发展理念就是其中之一。我国制定的《合规体系指南》开篇就明确规定“合规是组织可持续发展的基石”。对于一个企业而言，合规就是其得以长期生存和发展的保障，是企业的“压舱石”。
之所以得出这一论断，原因在于企业的逐利本性会使其在利益诱惑面前往往丧失长期理性，而只追求短期效益。由此，就很可能使其走上违法犯罪的道路。的确，从短期收益的角度看，企业进行合规建设只能给企业带来经济负担，并不会对企业带来可视性收益。然而，从长期收益来看，企业在合规建设中的投入能够为保障企业长期稳定的发展，虽然不能保障其一定能得到长期收益，但起码应该能够保障其不会遭到法律的毁灭性打击。因此，企业合规作为企业的“压舱石”，其功能不在于使企业“跑得更快”，而在于使企业“跑的更稳”。
3.企业合规理念与环境法可持续理念之间存在共通性
从表面上看，企业合规理念中的可持续发展理念与环境法中的可持续发展理念似乎只有语义上的重合，将两者联系在一起有些牵强附会。然而，也正是两者在语义上的重合才为两者的融合提供了可能。不论是从环境法的角度分析可持续发展理念，还是从企业自身发展的角度分析，其均无法脱离可持续发展理念的本身内涵，即以一种长远的眼光看待事物的发展，从而在当下保持长远的理性。因此，就理念本身而言，两种理念之间存在共通性。
而具体到环境保护领域，两者也同样存在共通性。环境法中的可持续发展理念实际上更多是从人类和国家角度进行阐释的，体现的是一种整体意义上的发展理念。然而，倘若只将这一理念定格在人类和国家层面，那么这一理念也只能成为理念，无法转化为现实。因而，要使该理念转化成现实，必须将给理念分配到社会中的每个主体身上，使每个自然人、每个社会团体、每个政府组织均能按照可持续发展理念规范其日常活动。依此逻辑推之，企业也应在其日常经营过程中秉持可持续发展理念。与此同时，企业作为环境法的三大主体之一，其也要秉持环境法所规定的可持续发展理念。因此，从理论上讲，企业的可持续发展是人类可持续发展理念在分配过程中与环境法理念耦合的结果。
此外，企业秉持可持续发展理念有其现实必要性。在生态文明时代，企业因违规并触及法律所带来的后果可能会给企业带来毁灭性打击，例如，泰州“天价”污染赔偿案，仅环境修复费用已达1.6亿元。高额的生态环境赔偿金、生态环境评估鉴定费、律师费等各种费用足以危及整个企业的生存，甚至企业破产也无法进行完全赔偿。因此，企业遵循可持续发展理念进行合规建设，提前预防违规违法行为的发生，不仅有益于自身的长远发展，同时也有利于人类环境的整体保护。
（三）合规理念与预防为主原则的对接
1.合规理念中防控合规风险理念
通常认为，企业在运行过程中均会面临以下四种风险：一是战略风险；二是经营风险；三是财务风险；四是法律风险。随着合规文化在我国的传播，我国在引入合规理念时也引入了防控法律风险理念，并将其转化为防范合规风险理念。其中，我国银保监会制定的《商业银行合规指引》中就明确了“合规风险”的概念，即商业银行因为没有遵守法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险。有学者从学术的角度将其定义为企业在经营过程中因存在违法违规行为而受到监管部门行政处罚或受到司法机关刑事处罚及相关损失的风险，试图将合规风险与法律风险进行区分。
而在笔者看来，合规风险之所以能够单独作为一种风险受到关注，不是因新形成了一种与以往企业风险类似的风险，而是因为企业将风险进行了“打包”处理，作为一种整体的企业风险。具言之，以往企业为应对战略风险，由股东大会和董事会专门负责，为应对企业经营风险则由高级管理人员负责，为应对财务风险则由财务部门负责，为应对法律风险则由法务部门负责。而在这四种风险中，只有财务风险是企业内部产生的，其他三种风险则在很大程度上受到企业外部因素的影响。因而，企业总体所面向的风险主要来自外部环境，这就使得其企业总处于被动应对的状态，由此企业自身的发展动力更多来自企业间的竞争压力，而非企业自身的所形成的核心竞争力。这就不难理解，我国较多企业更侧重于运用“价格战”获得生存的机会，而非通过提高自身的核心竞争力以直接占领“蓝海”制高地。同时，这种被动应对风险的态度使企业不由自主地选择采用了一种分散化的应对方式，即由各个部门专门负责应对各自所面临的风险。然而，这种应对方式可能会因一个部门的失误造成整个企业内部形成“多米诺骨牌”效应，从而将企业推向濒临倒闭的边缘。这是由于企业在面临风险时，在其内部并未形成有效的风险信息交流机制，也未能构建体系化的风险应对机制。
为应对合规风险而在企业内部构建的合规体系实际上就是为企业建构一个整体应对风险的“免疫系统”，通过增强自身的“免疫力”以抵抗企业的外部风险，这就改变了以往“头痛医头、脚痛医脚”的风险应对方式。同时，企业应对风险的面向也发生了转变，即从外部应对转向内部加强，企业的应对风险机制也从分散化转变为体系化，使得更多的企业员工参与到企业风险应对之中，如合规建设中的举报人保护制度。因此，合规风险的概念是对以往企业风险概念进行了统合，从而形成的一种相对独立的概念，并促成了一种新的防控合规风险的理念。
2.环境法中的预防为主原则
从时间的维度讲，环境法有三个时间面向，一是面向历史，即对已经形成的环境损害进行修复；二是面向现实，即对正在发生的环境损害行为予以防范；三是面向未来，即对潜在的环境风险进行预防。因而，对环境风险的预防是以问题为导向的环境法的基本面向之一，理论上应将风险预防原则纳入到环境法之中。从世界各国环境法的发展来看，该原则也已蔚然成型。《里约环境与发展宣言》对该原则进行了定义，即为保护环境，各国应根据他们的能力广泛采取预防性措施，凡有可能造成严重或不可挽回损害之处，不能将缺乏充分科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。风险预防原则在国际环境法条约中的频频出现，也使其逐渐转向国内法，法国、意大利和爱沙尼亚等国家的环境法典之中均确立了这一原则。
目前，我国环境保护法并未直接确立风险预防原则，对此我国环境法学者总体上有三种态度：一是赞成将该原则纳入环境法之中，理由是防止环境风险显现后给经济发展带来严重的不利影响；二是反对说，理由是风险界定的不确定性可能导致该原则的滥用、可能加重贸易保护主义以及承担过高的风险防范成本等；三是有限适用说，即只在气候变化、转基因食品和生物多样性保护领域适用风险预防原则。基于我国环境法典化背景，学者们更倾向于将该原则写入环境法典之中。
在笔者看来，未来环境法典无需对基本原则进行改动，即单独确立风险预防原则，通过对目前环境保护法中的“预防为主”原则进行扩张性解释即可解决。德国环境法对损害风险进行了区分，分为“危险”“风险”“剩余风险”三种。在学理上，一般将已形成的环境损害和具有确定性的环境危险统称为环境危害，主要适用损害预防原则；而对于环境风险则适用风险预防原则；至于“剩余风险”，则是尽管采取了减少风险的措施，但仍然无法完全予以消除的风险。因此，未来可将损害预防原则和风险预防原则均纳入到预防为主原则之中，只在具体适用过程中分别进行规定即可。因此，尽管我国目前的预防为主原则主要是对环境危害的预防，但随着社会的发展必然会将对环境风险的预防纳入其中。
3.防控合规风险理念与预防为主原则的同向性
在风险社会之中，实际上存在着一种风险转化原理，即科学技术的发展将人类代入风险社会之后，科学技术所形成的风险就会在政治、经济、法律等各个系统蔓延，为预防这种风险，各个社会系统内部就会形成不同的应对机制。然而，这些应对机制在预防风险的过程中又会在机制内部形成新的风险。例如，法律对生物多样性的保护，本质上是对生物灭绝风险的防范，但人们在利用法律对该风险进行防范时会产生新的法律风险，公众可能一不小心就陷入“法网”之中，如引起社会广泛关注的大学生“掏鸟窝案”等。同样，企业在排放污染物时，其也已处于环境法律风险之中。若其过量排放污染物，则可能遭到行政处罚；若其对环境造成严重损害，则可能受到严厉的刑事处罚。因而，企业在运营过程中已进入到环境法律风险之中，这也是企业不得不面临的风险之一。
当这种环境法律风险成为企业运营风险时，其实际上也已成为企业合规风险的一部分。原因在于，企业运营过程中的某些违规行为所造成的违规风险可能转化为环境法律风险，并可能给企业的正常运营带来严重的负面影响。例如，我国证券法对上市公司披露环境信息的要求，企业的环境行为影响其能否上市，影响其股票价格的波动。由此，通过对预防为主原则的扩张解释将风险预防原则纳入其中后，据此原则所构建的法律规则会自动生成、发出各种环境法律风险，并成为企业运行风险的一部分，且是企业合规风险之一。在风险转化机理作用下，环境风险会转化为法律风险，再内化为企业合规风险的一部分，这就使得企业防控合规风险理念与环境法中的风险预防原则具有相同的目的，即预防环境风险。
三、环境法律制度的合规化建构
环境法律制度合规化构建可从两方面入手：一是法律内部，即对环境行政、刑事法律制度本身进行合规化改造；二是法律外部，即由政府、行业组织共同建立环保合规指引，并在企业内部进行合规建设。前者为企业的环保合规建设提供动力，后者则为企业环保合规建设指明方向，两者的结合才能使环境保护的“规”与“法”得到深度融合。
（一）环境行政法律制度的合规化
以环境保护法为例，对其内部的法律制度进行合规化改造。首先应当注意的是，并不是所有的环境法律制度均能进行合规化构造，也并非所有的惩罚性环境法律制度均能进行合规化构造。在笔者看来，只有能够对企业产生足够威慑力和外在压力的环境法律制度才适合进行合规化改造，才能为环保合规制度的构建留有适用空间。而在环境保护法中符合以上要求的只有该法第60条规定的环境行政强制制度和第62条规定的企业环境信息公开制度。
1.环境行政强制制度的合规化改造
环境保护法第60条规定，对于超标排放污染物的企业，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。尽管环境保护法第63条对企业的部分环境违法行为进行了行政处罚性规定，并可对企业直接负责的主管人员进行行政拘留，但该条对企业所形成的威慑力远没有第60条大。因为，对于企业而言，企业的正常经营才是企业生命的基本表征，限制生产、停产整顿、停业等行政强制手段的实施无异于遏制住了企业的“咽喉”。在环境行政法律制度当中，环境行政强制对企业所造成的威慑力是巨大的，能够为企业的环保合规建设提供充足的动力，有进行合规化改造的必要。
环境行政强制能够为企业环保合规建设提供较强的动力，但并不意味着该动力能够向合规化的方向发展，因而这就需要在环境法律之中增加合规化指引，将该力引入到合规建设“渠道”之中。2021年国务院出台的《排污许可条例》（以下简称《条例》）就对环境行政强制制度进行了细化，第33条规定未取得排污许可证排放污染物的、排污许可证有效期届满未延续而排放污染物的、被依法撤销许可证后排放污染物的等，由生态环境主管部门责令改正、限制生产、停业整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准后，责令停业、关闭。《条例》第34、35、36条规定了其他对未依法排放污染物给予责令改正、停产整治等行政强制的情形。此外，《条例》第40、41条分别规定，对通过欺骗、贿赂等不正当手段取得排污许可证的，应依法撤销排污许可证书或3年内不得再次申请排污许可证。
然而，《条例》对企业的环境行政规制并未向合规化方向指引，只是要求其办理排污许可证、建立和完善排污设施等，多属于技术性整改，与企业合规理念的要求相去甚远。而企业合规不仅要求企业员工在技术操作方面合规，还要求企业内部能够建立较为完善的合规制度。的确，在政府环境行政强制之下，企业能够对排污设施进行整改，但在企业内部缺乏制度支撑的情况下，当排污设施再次出现故障时，企业很可能放任违法排污行为的发生，企业的逐利性使得它始终抱有违法排污而不被发现的侥幸心理。
为此，未来可在环境法律行政强制中增加企业合规化指引。具体而言，当企业违法排放污染物时，首先由生态环境管理部门责令其改正。倘若企业再次违法排放污染物，则由生态环境主管部门通知企业，并要求其提交环保合规承诺书，促使企业进行环保合规建设。在企业合规建设完成之后，由生态环境主管部门组织专家、律师等专业人员进行验收。若企业未进行企业环保合规建设或验收结果不合格，则对企业实施限制生产，责令停业等行政强制措施。对于通过不正当手段获得排污许可证的企业，生态环境主管部门应要求其在禁止营业期间进行企业环保合规建设，在禁业期限届满且环保合规建设验收合格的情况下，才能恢复其申请排污许可证的资格。
2.完善企业环境信息公开制度促使企业合规化
我国环境保护法第55条规定重点排污单位应依法如实公开其排污信息；第62条规定了重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的法律责任。2021年生态环境部颁布的《企业环境信息依法披露管理办法》（以下简称《办法》）进一步明确了环境信息披露的主体范围，不仅包括重点排污单位，还包括强制性清洁生产审核的企业、上市公司和发债企业。其中，《办法》第28条规定，企业不披露环境信息或披露环境信息不真实的，由生态环境主管部门责令改正、通报批评，并可对企业处以一到十万元的罚款。与此同时，《办法》第27条规定，其他法律进行规定的，依照其他法律规定。由此，可转致到我国制定的《上市公司信息披露管理办法》（以下简称《公司办法》），《公司办法》第54条不仅规定了上市公司本身未依法披露信息的法律责任，而且也规定了信息披露义务人的法律责任，即未依法披露信息的，按照证券法第197条予以处罚。
通过对比可知，证监会对企业未依法进行环境信息披露行为的惩罚力度明显大于生态环境部对企业的惩罚力度。尽管实施强制环境信息披露的企业并非均为上市公司或发债企业，但除此之外的重点排污单位和强制性清洁生产的企业规模也大多属于大中型企业，而对于这些企业不依法公开环境信息的行为只进行一到十万元的经济处罚相当于“隔靴搔痒”，并不能对企业形成巨大威慑。除此之外，尽管《办法》规定的环境信用评价制度可算为一种惩戒措施，但在公众参与不足的情形下，并不能形成较强的威慑力。而相较于证监会出台的《公司办法》而言，生态环境部所出台的办法除了惩罚力度不够外，惩戒的手段也相对有限，除了上文提到的责令改正、通报批评、罚款和环境信用惩戒外，并未规定其他惩戒性手段。而在《公司办法》中除了规定以上惩戒手段外，还有规定了监管谈话、出具警示函、责令公开说明、责令定期报告等督促方式。因此，欲将企业环保合规理念在制度层面得以贯彻，在现实中得以落实，则首先应加大对企业未依法披露环境信息行为的惩罚力度，同时也应在立法层面增加多种行政惩戒手段。
企业环境信息公开制度设置的主要目的在于借助公众的力量对企业进行广泛监督，上文所分析的环境行政强制和行政处罚只是为了打开企业内部环境信息的“大门”，因而该制度的落脚点应在公众监督方面。从国外企业环保合规实践来看，企业环境信息公开制度在促进企业环保合规建设中起到重要作用，并成为一项有力的法律工具。经济学家喜欢它，因为它依赖市场力量提高效率，环保主义者支持它，因为它可以促进公民赋权，激励企业减少有害活动。其中，最为人们推崇的是污染物登记制度，如美国毒物排放清单（简称“TRI”）计划，其要求企业公开披露其特定污染物的排放和转移。该计划的制定迫使公司进行自我监控，并让他们接受各种外部主体的监督审查，包括投资者、社区居民和监管机构，因而每个主体均能施加强大的压力迫使企业改善环保绩效。与美国TRI计划类似，加拿大于1992年也建立了国家污染物排放清单（简称“NPRI”），要求公司报告大约270种化学品的环境排放和转移。此外，环保组织以TRI污染物登记信息为基础，开发建立了更为详细和个性化的“记分卡”网站，该网站允许公众按照邮政编码或设施分析比较TRI的数据及相关环境信息，并预测某些污染物排放对人体健康所造成的风险，这就使得更多的公众愿意参与到对企业环境信息的监督当中。大量经验表明，关注企业的排放、环境绩效或违规记录可以成为激励公司做好环保绩效和合规计划的有效的手段。
我国于1992年由原国家环保局制定了《排放污染物申报登记管理规定》（现已失效），与美国的TRI计划类似，但从以往环境法律实践来看，该制度的运行并未使公众对企业进行广泛监督。鉴于此，2020年国务院制定了《排污许可条例》，其中第7条规定了企业可通过全国排污许可证管理信息平台提交排污许可证申请表申请排污许可证，同时规定了排污许可证申请表应当填写的事项，如排污单位名称、法定代表人、污染物排放种类、排放浓度和排放量等。借鉴国外环境信息披露制度的实践经验，未来环保组织可借助此平台提供的环境信息建立一个类似于美国“记分卡”的网站，进行环境健康宣传和教育，从而提高公众对环境风险的认知，引导公众对排污企业进行广泛监督。此外，我国可借鉴欧洲环保署在执行污染物排放和转移登记册（“E-PRTR”）制度时的有益经验，即在环保署主办的网站上对企业的排污量进行排名，并使公众能够获得单个设施的详细数据，未来我国排污许可证管理信息平台上也可设置类似的网页服务，便于公众监督。
概言之，为促使企业向合规化方向发展，可从以下两个方面完善环境信息披露制度：一是针对未依法公开环境信息的行为，应加大惩罚力度、增加督促惩戒手段；二是由政府与环保组织进行合作对我国排污企业的环境信息进行细化整理，并将其转为易为公众所认知的知识，从而在提高公众环保意识的同时，也加强公众对企业的广泛监督。
（二）环境刑事法律制度的合规化
企业的环保合规建设不仅可从行政法律制度改造切入，也可从刑事法律制度构建观察。不论从哪个层面进行分析，均离不开“正向激励”和“反向归咎”这一基本原理，只有在“胡萝卜加棒槌”的双重作用下，企业才有可能向合规化方向发展。因而，就环境刑事法律制度合规化而言，其同样需要从以上两个方面入手：
1.加大对企业环境犯罪的惩罚力度
欲使企业能够向合规化方向发展就首先要将“法律之鞭”高高扬起，以对企业形成强有力的威慑。然而，我国刑法中存在的两种倾向在一定程度上侵蚀着刑法的威慑力，一是刑法谦抑性的过度化，本来刑法谦抑理念是人类文明进步的重要标志之一，是人类自律之后“法律枷锁”的自动脱落。然而，如果人为地将刑法的枷锁予以去除，并以此视为文明进步的象征，那么必将走上“本末倒置”之路。而我国目前的刑法在一定程度上就存在这种倾向，并表现为“严而不厉”，从而使刑法无法对人们形成恰当的威慑，消损了刑罚预防犯罪的功能。
二是我国刑法整体呈现出的“重自然人犯罪、轻单位犯罪”的倾向。相较于英美法中的“人”（包括自然人与法人），我国刑法并未将法人和自然人等同视之，从而导致我国企业犯罪的法网不严。之所以会出现这一倾向，原因在于我国刑法秉持着这样一种理念，即单位犯罪本质上是单位主要负责人的犯罪，因而我国刑法更为注重对单位直接主管人员的追责，忽视了对企业的刑事处罚。更深层次的原因是，我国大多数企业并未形成现代意义上的公司内部组织结构，多处于传统家族式的管理模式当中。因而，与其追究企业的刑事责任，不如追究企业主管人员的责任。
以上两种倾向也同样发生在环境刑事法律制度当中。我国刑法对环境犯罪所做的刑罚普遍较轻，在整个破坏环境资源保护罪一节，并未规定死刑。即使刑法第338条第四款规定，污染环境致人严重残疾、死亡的，也只能判处七年以上的有期徒刑。相较于故意杀人罪，该罪除了在主观方面可能没有那么恶劣外，其所造成的客观后果却可能远远大于故意杀人罪，例如湖南浏阳发生重金属镉污染事件、陕西凤翔发生的铅中毒事件等等。而对于犯罪的企业也只处以罚金，而罚金的数额对企业而言根本不能构成沉重打击，且罚金所形成的威胁力有时还不如环境行政强制。真正能够对企业构成致命伤害的似乎是对企业主管负责人的追责，主管负责人的入刑很可能导致企业的直接破产，尤其是中小型企业。而对于大型企业而言，不论是处以罚金，还是对主管负责人处以自由刑，均不会对企业本身形成致命性打击。大型企业雄厚的资金足以支付“不痛不痒”的罚金，主管负责人的入刑也只是让企业更换了一个部门的工作人员，因而环境刑事处罚对大型企业而言总体失灵。由此可知，目前我国的环境刑事处罚也只能对中小型企业形成一定的威慑，对大型企业几乎无济于事。就企业合规化而言，大型企业应是合规建设的重点对象。而在环境刑法威慑力不足的情形下，大型企业的合规化必然会遇到动力不足的问题，而欲解决这一问题则首先应加大对企业的处罚力度。
2.构建环保刑事合规法律机制
加大对企业环境犯罪的惩罚力度只是从刑法的角度为企业合规建设提供动力，但这只是企业进行合规建设的必要条件，而非充分条件。为达成目标，则还应构建环保刑事合规法律机制。学者们建议将企业刑事合规作为企业出罪和刑罚减免的理由，即企业若严格执行了合规计划，则可不追究企业的刑事责任或减缓对企业的刑罚力度。如有学者提出对进行合规建设的企业适用认罪认罚制度，也有学者提出对其适用企业合规不起诉制度，还有学者提出适用量刑激励制度。就目前刑法学界对企业合规的研究来看，也主要集中在构建刑事合规制度上。
在环境犯罪领域，也同样需要构建对应的刑事合规法律机制。在笔者看来，环保刑事合规法律机制的构建应根据企业环境犯罪所造成的后果进行具体的制度设计。在环境法领域，通常采用“能修复的修复、不能修复的赔偿”的方法填补生态环境损害。据此可进行如下制度设计：一是触犯刑法规定，但通过合理的补救措施可以进行生态修复的犯罪。对于此类犯罪，可在刑事诉讼法中嵌入合规不起诉或暂缓起诉制度。具言之，当企业触犯环境刑法，但其所造成的环境损害是可以通过一定的补救措施予以弥补的，且生态环境修复的成本是企业能够承担起的，此时可由检察机关要求其作出生态环境修复和企业合规建设的承诺，检察机关可作出暂缓不起诉的决定。在合理期限内，企业同时完成了生态环境修复和企业合规建设双重指标后，检察机关可作出不起诉的决定。二是触犯刑法规定，且企业所造成的环境损害无法进行修复的犯罪。对于此类犯罪，可在刑法中设置量刑激励制度。即当企业环境犯罪所造成的生态环境损害无法通过补救措施予以修复，或企业无法承担起生态环境修复所形成的经济成本时，检察机关必须对企业提起诉讼，将案件移交法院。此时，法院可根据企业合规建设与否，企业合规机制运行正常与否等情况进行评估之后，酌情对企业环境犯罪进行量刑。对于已实施有效合规计划的企业，法院对其可从轻量刑。反之，对于未进行合规建设，或企业合规建设流于形式的企业，法院则不得对其从轻量刑，亦不可对其从重量刑。
（三）企业内部环保合规制度的构建
不论是从行政法层面，还是从刑法层面进行企业合规法律制度建构，均是从法律的内部视角进行分析的。然而，欲使法律内部所构建的企业合规制度得以实现，使其融入到企业内部结构之中，则应切换研究视角，从法律内部转向法律外部，并厘清“规”与“法”之间的关系。
诚如上文所述，“规”与“法”是辩证统一的关系，“规”在一定程度上是独立于法的。广义的“规”可分为法、社会之规和个体之规三类，狭义之“规”则只包括后两者。而在一个良好的法治社会之中，广义的三层“规”应当是相互融会贯通的，而非相互隔离封闭的。反观环境保护领域，我国制定了大量的法律法规，同时也制定了大量的环境保护技术标准，但企业和个人在大多数时候还会做出损害环境的行为，原因就在于我国在社会之规层面缺乏对企业环保合规的指引，个体之规也同样存在缺失的情况，这就无从谈起三种“规”之间的融会贯通。为此，首先应由政府牵头联合各个行业根据法律制定企业环保合规指引，逐渐形成社会环保之规，如具有环保理念的商业规则、伦理规范、技术性规范等等，从而实现企业环保合规法律制度的第一层转化。其次，由政府及各行业组织根据各行业的具体情况指导企业制定环保合规计划，从而具体引导企业进行合规建设。
一般而言，一个合规计划由五部分组成，包括商业行为准则、合规组织体系、防范体系、监控系和应对体系。其中，商业行为准则主要是为公司的所有员工确立基本的工作要求，涉及企业的各个领域、各个环节。以法律思维观之，即是在企业内部规定公司每个员工的权利和义务。合规组织体系，则是为保障合规计划得以实现而设置的必要组织机构和人员，如在董事会之下设立合规委员会，并设立专门的合规部门和首席合规官，从而在企业内部形成一个“金字塔”型的合规组织结构。防范体系构建的目的在于防范合规风险，通常由合规风险评估、合规风险尽职调查、合规培训和教育、持续沟通与指导四个部分构成。相较于防范体系从观念上对企业合规风险的防范，合规监控体系则是从细节处入手对合规风险予以识别、监督和控制，主要由合规控制管理、审计与内控、投诉机制、报告机制组成。应对体系则是企业合规风险暴露后的事后补救机制。同此机理，一个完整的企业环保合规计划也至少应由五个部分组成，即在商业行为规则之中规定企业及其员工的环境权利和环境义务，设置专门的合规部门负责企业的环保合规工作，建立防范企业环境合规风险体系及日常的环境风险监控体系，此外还应建立必要的环境事故应对体系。
结语
目前，我国环境法学者正致力于环境法典的编撰工作，意通过“适度法典化”方略对以往环境法律进行梳理和整合，并努力构建符合现实需求的体系化的环境法典。而在法典编纂过程中，不能忽视的是未来环境法典的功能效用，必须努力解决环境法律与现实需求之间“两张皮”的问题，努力使未来的环境法典成为一个“既好看，又实用”的法典。以“合规理念”传入中国为契机，以我国传统“礼法合一”思想为基础，可在习近平“全面依法治国”思想之中构建符合现代社会需求的“规法合一”思想，并将该思想运用于我国生态文明建设之中，从而对我国环境法从理念到原则、再到基本制度进行整体的合规化改造，以使我国环境法之意志能够渗透到社会之规、个体之规定，实现环保良法善治之局面。
企业合规理念是合规理念的一种，而合规中的“规”应是指除法律之外的社会之规和个体之规。我国环境法律实践中长期存在着立法与实践“两张皮”的问题，本质上是法律意志无法穿透社会之规和个体之规的结果，原因在于环境治理过程中存在着环境风险普遍性与执法资源有限性、环境治理公益性与企业自利性两个基本矛盾。为此，可在环境法中引入企业合规理念，促使企业从他律走向自律。这就需要将企业合规理念中的可持续发展理念、防控合规风险理念分别与环境法之可持续发展理念、预防为主原则相对接，以此为基础对环境法中的环境行政强制制度、环境信息披露制度、环境刑事法律制度进行合规化设计，并由企业内部环保合规制度与之衔接。
企业合规理念早在2006年左右就已被引入中国，多运用于金融、证券、期货等领域，而后又拓展到反商业贿赂、数据保护、知识产权保护、环境保护等领域，这就预示着企业合规理念已渗入到我国各个领域，并对我国企业进行合规化塑造。企业合规理念在中国的不断深入发展势必会与我国的生态文明建设战略相耦合，势必会对我国环境法治产生深刻的影响，2020年8月江苏省张家港市公安局以某公司及张某等人涉嫌污染环境罪一案，则以事实印证了这一逻辑演绎过程。然而，目前我国对企业合规的研究却存在着“碎片化”“片面化”的问题，有从公司法的角度将其作为我国公司治理结构的一种方式；有将其作为防范法律风险的重要手段；也有将其与刑法相结合试图构建企业出罪的刑事合规机制。而这种片面化的研究方式不足以全面深刻地理解企业合规理念的内在价值，不足以将企业合规理念深入贯彻到我国的各个领域，也不足以改变目前我国被动合规化的局面。
为此，我国学界应当转变对合规理念的认知态度，化被动为主动，积极对合规理念进行深刻反思，以使其成为我国实现国家现代化治理的重要理念之一。在我国环境治理领域，长期存在着立法与实践“两张皮”的结构性问题，即我国制定的大量环境法律无法得到有效落实，整体上表现为一种“运动式”的环境治理样态。为解决环境法这一结构性问题，有必要将企业合规理念引入到环境法治之中，将其与环境法基本价值理念相衔接，并对相关的制度进行合规化改造，使环境法在合规化过程中得以现实化。
一、合规理念的“正本清源”
目前，我国学界和实务界多围绕“企业合规理念”展开研究，而非“合规理念”本身。而在笔者看来，不知“合规理念”，焉知“企业合规理念”，只知“企业合规理念”，如何能够化被动为主动运用“合规理念”。因此，在运用“合规理念”之前，首先应弄清它是什么。
“合规”一词是从英文中的“compliance”一词翻译而来，具有服从之意。目前，有学者将“企业合规”一词与“合规”一词相等同，认为其包含三层含义：一是企业遵守法律法规；二是企业遵守商业规则和企业伦理规范；三是企业按照自身制定的规章制度办事，从而将企业合规理解成一种以合规风险防控为导向的公司治理体系。也有学者认为“规”具有多重内涵，包括法律和伦理规范两种，合法是合规的子概念。也有学者认为，“合规”更多地表现为公司对社会责任（CSR）的承担，也被称为“组织尽责”。可见，对于“合规”一词，目前学界的认识存在三个模糊之处，一是“合规”的主体；二是“合规”中“规”的概念使用；三是“规”的内容。
首先，对于“合规”的主体而言，倘若将“合规”的主体仅限定为企业，的确能够使该词与其发源之意保持一致。同时，实践中“合规”的主体也多为企业，因而从目前来看将“合规”一词与“企业合规”一词等同使用并无不妥之处，但从我国现有法律文本对“合规”一词的使用情况来看，这一理解又明显存在狭隘性。例如，医师法第28条规定“医师应当……采用合法、合规、科学的诊疗方法”，该条规定医师是合规的主体。个人信息保护法第54条规定“个人信息处理者应当定期对其处理的个人信息……进行合规审计”，因而个人信息处理者也是合规的主体之一。出口管制法第14条规定“出口经营者建立出口管制内部合规制度”，因而作为出口经营者的企业也可成为合规的主体。类似的还有证券法对证券公司合规管理的规定，保险法第85条要求保险公司建立合规报告制度的规定等等。由此观之，在现有法律文本当中，“合规”的主体并不限于企业，也包括作为职业者的个人。因而不应将“合规”的主体习惯性地狭隘地理解为企业，而应将“合规”的主体予以延展，积极实现合规理念的中国化。
其次，对于“合规”中“规”的概念使用。按照汉语的用语习惯，“规”即指规矩、规则。据此，合规则指符合一切规则，此为合规的广义解释。而法律本身也是一种规则，按此解释，合规必然包括合法之意。
倘若将企业所遵循的商业规则、伦理规范等习惯法作为一种“软法”纳入“法”的范畴的话，那么“合法”与“合规”似乎可以等同，而这实际上是将“法”之含义进行了扩张性解释。实践中，“合规”一词中的“规”更倾向于指企业所遵守的商业规则、伦理规范以及企业内部的规章制度，在一定程度上独立于法律，此为一种狭义的理解。因此，如何恰当地界定“规”的范围，确定“规”与“法”之间的概念边界是未来合规理念得以确立和发展的关键。
基于现有法律文本分析，“规”是一种独立于法的规范存在，但也与法之间存在一定程度上的交叉。例如，医师法中规定医师应当采用合法、合规、科学的诊疗方法，此处“合规”与“合法”是分开使用的。除此之外，我国法律文件中也多出现“依法合规”一词，如《国民经济和社会发展第十三五规划纲要》中规定“依法合规界定企业财产权归属”；《市场主体登记管理条例》第4条规定市场主体登记管理应当遵循依法合规等原则。实际上，“依法合规”一词就较为清晰地表明了“法”与“规”的辩证关系，即两者是相互独立，又是相互依存的。由此可知，我国法律中的“规”是一种狭义上的“规”。
最后，对于“规”的内容，从目前学者对“规”的内容理解上看，“规”指的是国家法律法规、商业惯例、企业内部规章制度、国际条约。而在笔者看来，此种理解不仅将“法”与“规”予以混淆，同时也并未深刻理解“规”的内容。从“规”的范围上看，“规”可以分为三层，第一层的“规”是指能够适用于整个国家、所有公民的“法”，是广义上的“规”。第二层是社会之“规”，其存在于不同的社会群体之中，是各个社会群体所达成的共识性规范，如党内的法规、行业的行规等。相对于法，其适用范围相对较小，因其所调整的社会主体相对有限，因而在适用空间上具有一定的封闭性。第三层是个体之规，是个体作出行为时所遵循的基本规则，如个人之行为准则、企业内部之规章制度等。在一个理想的和谐社会之中，以上三层“规”应当是上下一体，互相融通的。只有这样，法律的意志才能渗入到社会之规、个体之规之中，法律才能在各个社会群体中得以落实，法律才能为人们所信仰，法律才能得以现实化。由此，在当今社会，可将中国古代的“礼法合一”思想转化为“规法合一”思想。
之所以要从“礼法合一”转变为“规法合一”，原因在于当今之“规”与古时之“礼”有着性质上的差别。从“规”的性质来看，现代社会之“规”概括起来可以分为两大类，一是技术性的“规”；二是伦理性的“规”。其中，最为常见的是伦理性的“规”，在古代被称为“礼”，多指社会主体所应遵循的基本伦理规范，如个人伦理行为规范、商业伦理规则等等。因而，伦理性之“规”自古有之，且会一直存在。然而，近代以来科学技术的快速发展，使得以科学为基础形成的技术性的“规”在社会中普遍形成，并在较大程度上替代了先前的伦理性的“规”。例如，现代社会在判断一名医师是否尽责时，不是由医师自己的良知决定的，而是由国家法律和行业组织制定的“医规”来认定的。由此，当今社会中的“规”在伦理规范的基础上又增添了技术性规范的内容。同样，在现代法律中，也同样存在技术性的“法”和伦理性的“法”，因而“规”与“法”存在同质性。因此，笔者认为，“合规”中的“规”不仅指当下学者所理解的商业规则、伦理规范等，还包括以科学为基础形成的技术性规范。
二、企业合规理念与环境法理念、原则的融合
企业是环境法的三大主体之一，是环境问题产生的直接根源，也是政府和公众共同监督的对象。因而，企业合规理念在主体上与环境法是存在交集的。如前所述，我国环境法律实践存在立法与执法“两张皮”的问题，而解决这一结构性问题的有效路径在于建构有效的环保合规机制，但机制的建构需以一定的理念和原则作为支撑。巧合的是企业合规理念与环境法的可持续发展理念、预防为主原则之间存在共通性，这就为企业合规理念嵌入环境法提供了可能。
（一）企业合规理念融入环境法的必要性
1.环境风险的普遍性与环境管理资源稀缺性之间的矛盾
正如贝克所言，我们已经进入到风险社会中，风险无处不在，从而使我们所处的世界充满了不确定性。这是因为人们在极力发展科学技术以满足自身物质需求的同时，也随之带来了各种风险，同时使风险的系数呈几何倍的升级。环境风险就是现代社会风险中最具代表性的一种，尤其是当环境风险转为现实之后，雾霾、气候变化、环境污染等现象的发生使得人们越来越清晰意识到环境风险的普遍存在。
正因如此，环境治理问题已成为人类共同面对的重大问题之一，因为其关系到整个人类的生存，任何一个国家或地区均无法从环境风险之中脱离出来。然而，就一国环境治理而言，政府在解决环境问题时均会面临环境管理资源短缺的问题，因为环境执法者不可能随时随地对各个环境风险源进行监督、执法。因而，环境执法实际上成了一种“打地鼠”游戏，环境执法者要随时保持着警惕，防范环境问题的随时发生。而环境执法现实也比游戏更为复杂，因为现实中可能在同一时间暴露出多个环境风险问题，此时有限的环境执法资源更是难以应对。
此外，环境治理的复杂性和长期性会分散有限的环境管理资源。例如，环境执法机构在处理一个地区的环境案件时，就会需要抽调部分的人员进行跟踪处理。当一地暴露出多个环境问题时，一个部门的人员就会被各个案件分散开来，从而无力应对每个环境案件。而我国环境执法资源的“倒金字塔”结构配置，则进一步加剧了环境执法资源与环境风险应对之间的矛盾。由此，就会产生一种环境管理资源聚集效应，即越来越多的管理资源集中到环境执法领域，如环境司法权介入到环境执法领域、公众参与到环境执法领域、检察权参与到环境执法领域等等，从而在环境法律实践中出现了预防性环境民事公益诉讼、预防性行政公益诉讼等法律现象。
在环境管理资源聚集效应下，越来越多的社会主体参与到环境治理当中。由此就在企业内部逐渐贯彻企业环保合规理念，并形成相应的企业合规制度。而从我国目前环境治理情况来看，我国环境治理者对环境污染者的“拉拢”还不够，需要以企业合规理念渗入到环境治理者内部，以达成双方势力的均衡，努力争取环境善治的局面。
2.环境治理的公益性与企业自利性之间的矛盾
企业以追求自身利益最大化为己任，其符合了斯密的“经济人”假说，也正因如此才形成了庞大的市民社会，并在“无形之手”的作用下维持了稳定的市场秩序，从而最终形成了现代社会赖以生存的市场经济。因此，从经济学的角度讲，企业的自利有其存在的正当性，并暗合着人性的自私。因为由人所构成的企业本身就必然隐含着人性的基因，而人性的基因也正如休谟描述的那样，人的本质是自私的，只具有有限的慷慨。
然而，经济发展过程中所形成的负外部性不断加剧着人与自然之间的矛盾，并逐步将人类带入毁灭的深渊。这是由于企业在运行过程中，出于自私的本性并不会顾及其生产过程中所产生的负面社会效果。例如，火电厂在发电时更多会考虑煤炭的价格，在其卖电时会考虑电的市场价格，它不会考虑其对地球煤炭资源的消耗以及对环境所造成的污染。同时，其作为社会大生产的一环，也没有相应的知识和能力顾及整个社会对环境所产生的影响，因为其如其他社会大生产环节一样已经处于整体不负责之中。由此，环境问题的出现在所难免。
而为解决环境问题就必须以一种整体理性看待人与自然之间的关系，不能以某个人或某一利益集团的利益替代整个人类的环境利益，因为在环境危机下人类已经成为命运共同体。因而，在一国环境治理过程中，以政府为核心的环境治理者就必须拥有整体理性，以消除人们在追求个体理性时给社会造成的负面影响。因而，环境治理者追求的必然是与企业相反的公益利益。从利益平衡的角度讲，环境治理过程就是环境治理者与企业之间公益与私益不断博弈的过程，其内部长期存在着公益与私益之间的矛盾。为化解这一矛盾，以达到两种利益之间的平衡就需要原先处于弱势一方的环境治理者穷尽各种手段使“跷板”向自己一方倾斜，但又不至于彻底摧毁这一平衡。就目前而言，仍需增加“砝码”以实现两者的平衡，企业环保合规理念则是一个新的平衡“砝码”。
以上两种矛盾是环境治理过程中普遍存在的，也是长期存在的。自2014年环境保护法修改之后，我国加大了对环境违法行为的惩罚力度，在民法层面，我国民法典中增加了生态环境损害惩罚性赔偿制度；在行政法层面我国环境法增设了“按日计罚”制度；在经济法层面，增设了“环境信息披露”制度；在刑法层面，我国对“破坏环境资源保护罪”一节进行部分修改。这些法律制度的实施的确使得我国的环境治理取得了一定的成效，但却并未改变环境执法资源短缺的不足。环境执法者仍需时刻保持警惕，预防环境事件的发生。
而合规本质上就是一种由他律转化为自律的内化机制。环境治理者通过刚柔相济的手段将法律的意志内化到企业内部规章制度当中，渗透到企业运行的各个环节，从而由企业自我规制以实现对环境风险的预防。也许理论并不会完全在现实中显现，合规并不能阻止企业内部的犯罪，因为企业逐利的本性是无法改变的，但合规制度的构建却能使国家能够及时发现企业犯罪的线索从而使其能够利用有限的环境治理资源解决这些违法案件。
（二）合规理念与可持续发展理念的融合
1.可持续发展理念是环境法的核心理念
环境法之所以能够在20世纪诞生并在不到一百年的时间里在整个世界范围内掀起法典化浪潮，原因就在于，在这段时间里形成的环境问题成为人类需要共同面对的问题，这意味着人类社会的发展方向发生了重大偏差，人类所基于的发展范式存在根本性问题，应当予以纠正。近代以来，以人类中心主义为基础所形成的发展理念已渗透到社会的政治、经济、文化、法律等各个方面，并左右着人们的日常行动，形成了近现代社会发展的一种特有的发展范式。
然而，在这一发展范式下，人类社会中发生的诸多人为环境灾害，预示着人与自然的关系已进入“剑拔弩张”的状态。环境灾害事件一次次地发生不断示警人类，终使人类幡然悔悟，从而形成了与人类中心主义相对的生态中心主义。但人类的理性告诉自己生态中心主义是不能适用于人类自身的，因为其在一定程度上消减了近代以来人类努力建构的独立的人格。因而，在两种主义之间形成了折中的弱人类中心主义，并衍生出了可持续发展理念。该理念被表述为既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。这一发展理念并逐步成为应对环境问题和影响人类未来发展方向的基本理念，也成为环境法的基本理念，我国环境保护法第1条就将此理念写入其中。
2.可持续发展理念也是企业合规理念的重要内涵之一
随着合规文化在我国的传播，目前我国监管部门已经接受了至少三方面的公司治理理念，包括防控法律风险理念、可持续发展理念和公司社会责任理念，可持续发展理念就是其中之一。我国制定的《合规体系指南》开篇就明确规定“合规是组织可持续发展的基石”。对于一个企业而言，合规就是其得以长期生存和发展的保障，是企业的“压舱石”。
之所以得出这一论断，原因在于企业的逐利本性会使其在利益诱惑面前往往丧失长期理性，而只追求短期效益。由此，就很可能使其走上违法犯罪的道路。的确，从短期收益的角度看，企业进行合规建设只能给企业带来经济负担，并不会对企业带来可视性收益。然而，从长期收益来看，企业在合规建设中的投入能够为保障企业长期稳定的发展，虽然不能保障其一定能得到长期收益，但起码应该能够保障其不会遭到法律的毁灭性打击。因此，企业合规作为企业的“压舱石”，其功能不在于使企业“跑得更快”，而在于使企业“跑的更稳”。
3.企业合规理念与环境法可持续理念之间存在共通性
从表面上看，企业合规理念中的可持续发展理念与环境法中的可持续发展理念似乎只有语义上的重合，将两者联系在一起有些牵强附会。然而，也正是两者在语义上的重合才为两者的融合提供了可能。不论是从环境法的角度分析可持续发展理念，还是从企业自身发展的角度分析，其均无法脱离可持续发展理念的本身内涵，即以一种长远的眼光看待事物的发展，从而在当下保持长远的理性。因此，就理念本身而言，两种理念之间存在共通性。
而具体到环境保护领域，两者也同样存在共通性。环境法中的可持续发展理念实际上更多是从人类和国家角度进行阐释的，体现的是一种整体意义上的发展理念。然而，倘若只将这一理念定格在人类和国家层面，那么这一理念也只能成为理念，无法转化为现实。因而，要使该理念转化成现实，必须将给理念分配到社会中的每个主体身上，使每个自然人、每个社会团体、每个政府组织均能按照可持续发展理念规范其日常活动。依此逻辑推之，企业也应在其日常经营过程中秉持可持续发展理念。与此同时，企业作为环境法的三大主体之一，其也要秉持环境法所规定的可持续发展理念。因此，从理论上讲，企业的可持续发展是人类可持续发展理念在分配过程中与环境法理念耦合的结果。
此外，企业秉持可持续发展理念有其现实必要性。在生态文明时代，企业因违规并触及法律所带来的后果可能会给企业带来毁灭性打击，例如，泰州“天价”污染赔偿案，仅环境修复费用已达1.6亿元。高额的生态环境赔偿金、生态环境评估鉴定费、律师费等各种费用足以危及整个企业的生存，甚至企业破产也无法进行完全赔偿。因此，企业遵循可持续发展理念进行合规建设，提前预防违规违法行为的发生，不仅有益于自身的长远发展，同时也有利于人类环境的整体保护。
（三）合规理念与预防为主原则的对接
1.合规理念中防控合规风险理念
通常认为，企业在运行过程中均会面临以下四种风险：一是战略风险；二是经营风险；三是财务风险；四是法律风险。随着合规文化在我国的传播，我国在引入合规理念时也引入了防控法律风险理念，并将其转化为防范合规风险理念。其中，我国银保监会制定的《商业银行合规指引》中就明确了“合规风险”的概念，即商业银行因为没有遵守法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险。有学者从学术的角度将其定义为企业在经营过程中因存在违法违规行为而受到监管部门行政处罚或受到司法机关刑事处罚及相关损失的风险，试图将合规风险与法律风险进行区分。
而在笔者看来，合规风险之所以能够单独作为一种风险受到关注，不是因新形成了一种与以往企业风险类似的风险，而是因为企业将风险进行了“打包”处理，作为一种整体的企业风险。具言之，以往企业为应对战略风险，由股东大会和董事会专门负责，为应对企业经营风险则由高级管理人员负责，为应对财务风险则由财务部门负责，为应对法律风险则由法务部门负责。而在这四种风险中，只有财务风险是企业内部产生的，其他三种风险则在很大程度上受到企业外部因素的影响。因而，企业总体所面向的风险主要来自外部环境，这就使得其企业总处于被动应对的状态，由此企业自身的发展动力更多来自企业间的竞争压力，而非企业自身的所形成的核心竞争力。这就不难理解，我国较多企业更侧重于运用“价格战”获得生存的机会，而非通过提高自身的核心竞争力以直接占领“蓝海”制高地。同时，这种被动应对风险的态度使企业不由自主地选择采用了一种分散化的应对方式，即由各个部门专门负责应对各自所面临的风险。然而，这种应对方式可能会因一个部门的失误造成整个企业内部形成“多米诺骨牌”效应，从而将企业推向濒临倒闭的边缘。这是由于企业在面临风险时，在其内部并未形成有效的风险信息交流机制，也未能构建体系化的风险应对机制。
为应对合规风险而在企业内部构建的合规体系实际上就是为企业建构一个整体应对风险的“免疫系统”，通过增强自身的“免疫力”以抵抗企业的外部风险，这就改变了以往“头痛医头、脚痛医脚”的风险应对方式。同时，企业应对风险的面向也发生了转变，即从外部应对转向内部加强，企业的应对风险机制也从分散化转变为体系化，使得更多的企业员工参与到企业风险应对之中，如合规建设中的举报人保护制度。因此，合规风险的概念是对以往企业风险概念进行了统合，从而形成的一种相对独立的概念，并促成了一种新的防控合规风险的理念。
2.环境法中的预防为主原则
从时间的维度讲，环境法有三个时间面向，一是面向历史，即对已经形成的环境损害进行修复；二是面向现实，即对正在发生的环境损害行为予以防范；三是面向未来，即对潜在的环境风险进行预防。因而，对环境风险的预防是以问题为导向的环境法的基本面向之一，理论上应将风险预防原则纳入到环境法之中。从世界各国环境法的发展来看，该原则也已蔚然成型。《里约环境与发展宣言》对该原则进行了定义，即为保护环境，各国应根据他们的能力广泛采取预防性措施，凡有可能造成严重或不可挽回损害之处，不能将缺乏充分科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。风险预防原则在国际环境法条约中的频频出现，也使其逐渐转向国内法，法国、意大利和爱沙尼亚等国家的环境法典之中均确立了这一原则。
目前，我国环境保护法并未直接确立风险预防原则，对此我国环境法学者总体上有三种态度：一是赞成将该原则纳入环境法之中，理由是防止环境风险显现后给经济发展带来严重的不利影响；二是反对说，理由是风险界定的不确定性可能导致该原则的滥用、可能加重贸易保护主义以及承担过高的风险防范成本等；三是有限适用说，即只在气候变化、转基因食品和生物多样性保护领域适用风险预防原则。基于我国环境法典化背景，学者们更倾向于将该原则写入环境法典之中。
在笔者看来，未来环境法典无需对基本原则进行改动，即单独确立风险预防原则，通过对目前环境保护法中的“预防为主”原则进行扩张性解释即可解决。德国环境法对损害风险进行了区分，分为“危险”“风险”“剩余风险”三种。在学理上，一般将已形成的环境损害和具有确定性的环境危险统称为环境危害，主要适用损害预防原则；而对于环境风险则适用风险预防原则；至于“剩余风险”，则是尽管采取了减少风险的措施，但仍然无法完全予以消除的风险。因此，未来可将损害预防原则和风险预防原则均纳入到预防为主原则之中，只在具体适用过程中分别进行规定即可。因此，尽管我国目前的预防为主原则主要是对环境危害的预防，但随着社会的发展必然会将对环境风险的预防纳入其中。
3.防控合规风险理念与预防为主原则的同向性
在风险社会之中，实际上存在着一种风险转化原理，即科学技术的发展将人类代入风险社会之后，科学技术所形成的风险就会在政治、经济、法律等各个系统蔓延，为预防这种风险，各个社会系统内部就会形成不同的应对机制。然而，这些应对机制在预防风险的过程中又会在机制内部形成新的风险。例如，法律对生物多样性的保护，本质上是对生物灭绝风险的防范，但人们在利用法律对该风险进行防范时会产生新的法律风险，公众可能一不小心就陷入“法网”之中，如引起社会广泛关注的大学生“掏鸟窝案”等。同样，企业在排放污染物时，其也已处于环境法律风险之中。若其过量排放污染物，则可能遭到行政处罚；若其对环境造成严重损害，则可能受到严厉的刑事处罚。因而，企业在运营过程中已进入到环境法律风险之中，这也是企业不得不面临的风险之一。
当这种环境法律风险成为企业运营风险时，其实际上也已成为企业合规风险的一部分。原因在于，企业运营过程中的某些违规行为所造成的违规风险可能转化为环境法律风险，并可能给企业的正常运营带来严重的负面影响。例如，我国证券法对上市公司披露环境信息的要求，企业的环境行为影响其能否上市，影响其股票价格的波动。由此，通过对预防为主原则的扩张解释将风险预防原则纳入其中后，据此原则所构建的法律规则会自动生成、发出各种环境法律风险，并成为企业运行风险的一部分，且是企业合规风险之一。在风险转化机理作用下，环境风险会转化为法律风险，再内化为企业合规风险的一部分，这就使得企业防控合规风险理念与环境法中的风险预防原则具有相同的目的，即预防环境风险。
三、环境法律制度的合规化建构
环境法律制度合规化构建可从两方面入手：一是法律内部，即对环境行政、刑事法律制度本身进行合规化改造；二是法律外部，即由政府、行业组织共同建立环保合规指引，并在企业内部进行合规建设。前者为企业的环保合规建设提供动力，后者则为企业环保合规建设指明方向，两者的结合才能使环境保护的“规”与“法”得到深度融合。
（一）环境行政法律制度的合规化
以环境保护法为例，对其内部的法律制度进行合规化改造。首先应当注意的是，并不是所有的环境法律制度均能进行合规化构造，也并非所有的惩罚性环境法律制度均能进行合规化构造。在笔者看来，只有能够对企业产生足够威慑力和外在压力的环境法律制度才适合进行合规化改造，才能为环保合规制度的构建留有适用空间。而在环境保护法中符合以上要求的只有该法第60条规定的环境行政强制制度和第62条规定的企业环境信息公开制度。
1.环境行政强制制度的合规化改造
环境保护法第60条规定，对于超标排放污染物的企业，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。尽管环境保护法第63条对企业的部分环境违法行为进行了行政处罚性规定，并可对企业直接负责的主管人员进行行政拘留，但该条对企业所形成的威慑力远没有第60条大。因为，对于企业而言，企业的正常经营才是企业生命的基本表征，限制生产、停产整顿、停业等行政强制手段的实施无异于遏制住了企业的“咽喉”。在环境行政法律制度当中，环境行政强制对企业所造成的威慑力是巨大的，能够为企业的环保合规建设提供充足的动力，有进行合规化改造的必要。
环境行政强制能够为企业环保合规建设提供较强的动力，但并不意味着该动力能够向合规化的方向发展，因而这就需要在环境法律之中增加合规化指引，将该力引入到合规建设“渠道”之中。2021年国务院出台的《排污许可条例》（以下简称《条例》）就对环境行政强制制度进行了细化，第33条规定未取得排污许可证排放污染物的、排污许可证有效期届满未延续而排放污染物的、被依法撤销许可证后排放污染物的等，由生态环境主管部门责令改正、限制生产、停业整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准后，责令停业、关闭。《条例》第34、35、36条规定了其他对未依法排放污染物给予责令改正、停产整治等行政强制的情形。此外，《条例》第40、41条分别规定，对通过欺骗、贿赂等不正当手段取得排污许可证的，应依法撤销排污许可证书或3年内不得再次申请排污许可证。
然而，《条例》对企业的环境行政规制并未向合规化方向指引，只是要求其办理排污许可证、建立和完善排污设施等，多属于技术性整改，与企业合规理念的要求相去甚远。而企业合规不仅要求企业员工在技术操作方面合规，还要求企业内部能够建立较为完善的合规制度。的确，在政府环境行政强制之下，企业能够对排污设施进行整改，但在企业内部缺乏制度支撑的情况下，当排污设施再次出现故障时，企业很可能放任违法排污行为的发生，企业的逐利性使得它始终抱有违法排污而不被发现的侥幸心理。
为此，未来可在环境法律行政强制中增加企业合规化指引。具体而言，当企业违法排放污染物时，首先由生态环境管理部门责令其改正。倘若企业再次违法排放污染物，则由生态环境主管部门通知企业，并要求其提交环保合规承诺书，促使企业进行环保合规建设。在企业合规建设完成之后，由生态环境主管部门组织专家、律师等专业人员进行验收。若企业未进行企业环保合规建设或验收结果不合格，则对企业实施限制生产，责令停业等行政强制措施。对于通过不正当手段获得排污许可证的企业，生态环境主管部门应要求其在禁止营业期间进行企业环保合规建设，在禁业期限届满且环保合规建设验收合格的情况下，才能恢复其申请排污许可证的资格。
2.完善企业环境信息公开制度促使企业合规化
我国环境保护法第55条规定重点排污单位应依法如实公开其排污信息；第62条规定了重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的法律责任。2021年生态环境部颁布的《企业环境信息依法披露管理办法》（以下简称《办法》）进一步明确了环境信息披露的主体范围，不仅包括重点排污单位，还包括强制性清洁生产审核的企业、上市公司和发债企业。其中，《办法》第28条规定，企业不披露环境信息或披露环境信息不真实的，由生态环境主管部门责令改正、通报批评，并可对企业处以一到十万元的罚款。与此同时，《办法》第27条规定，其他法律进行规定的，依照其他法律规定。由此，可转致到我国制定的《上市公司信息披露管理办法》（以下简称《公司办法》），《公司办法》第54条不仅规定了上市公司本身未依法披露信息的法律责任，而且也规定了信息披露义务人的法律责任，即未依法披露信息的，按照证券法第197条予以处罚。
通过对比可知，证监会对企业未依法进行环境信息披露行为的惩罚力度明显大于生态环境部对企业的惩罚力度。尽管实施强制环境信息披露的企业并非均为上市公司或发债企业，但除此之外的重点排污单位和强制性清洁生产的企业规模也大多属于大中型企业，而对于这些企业不依法公开环境信息的行为只进行一到十万元的经济处罚相当于“隔靴搔痒”，并不能对企业形成巨大威慑。除此之外，尽管《办法》规定的环境信用评价制度可算为一种惩戒措施，但在公众参与不足的情形下，并不能形成较强的威慑力。而相较于证监会出台的《公司办法》而言，生态环境部所出台的办法除了惩罚力度不够外，惩戒的手段也相对有限，除了上文提到的责令改正、通报批评、罚款和环境信用惩戒外，并未规定其他惩戒性手段。而在《公司办法》中除了规定以上惩戒手段外，还有规定了监管谈话、出具警示函、责令公开说明、责令定期报告等督促方式。因此，欲将企业环保合规理念在制度层面得以贯彻，在现实中得以落实，则首先应加大对企业未依法披露环境信息行为的惩罚力度，同时也应在立法层面增加多种行政惩戒手段。
企业环境信息公开制度设置的主要目的在于借助公众的力量对企业进行广泛监督，上文所分析的环境行政强制和行政处罚只是为了打开企业内部环境信息的“大门”，因而该制度的落脚点应在公众监督方面。从国外企业环保合规实践来看，企业环境信息公开制度在促进企业环保合规建设中起到重要作用，并成为一项有力的法律工具。经济学家喜欢它，因为它依赖市场力量提高效率，环保主义者支持它，因为它可以促进公民赋权，激励企业减少有害活动。其中，最为人们推崇的是污染物登记制度，如美国毒物排放清单（简称“TRI”）计划，其要求企业公开披露其特定污染物的排放和转移。该计划的制定迫使公司进行自我监控，并让他们接受各种外部主体的监督审查，包括投资者、社区居民和监管机构，因而每个主体均能施加强大的压力迫使企业改善环保绩效。与美国TRI计划类似，加拿大于1992年也建立了国家污染物排放清单（简称“NPRI”），要求公司报告大约270种化学品的环境排放和转移。此外，环保组织以TRI污染物登记信息为基础，开发建立了更为详细和个性化的“记分卡”网站，该网站允许公众按照邮政编码或设施分析比较TRI的数据及相关环境信息，并预测某些污染物排放对人体健康所造成的风险，这就使得更多的公众愿意参与到对企业环境信息的监督当中。大量经验表明，关注企业的排放、环境绩效或违规记录可以成为激励公司做好环保绩效和合规计划的有效的手段。
我国于1992年由原国家环保局制定了《排放污染物申报登记管理规定》（现已失效），与美国的TRI计划类似，但从以往环境法律实践来看，该制度的运行并未使公众对企业进行广泛监督。鉴于此，2020年国务院制定了《排污许可条例》，其中第7条规定了企业可通过全国排污许可证管理信息平台提交排污许可证申请表申请排污许可证，同时规定了排污许可证申请表应当填写的事项，如排污单位名称、法定代表人、污染物排放种类、排放浓度和排放量等。借鉴国外环境信息披露制度的实践经验，未来环保组织可借助此平台提供的环境信息建立一个类似于美国“记分卡”的网站，进行环境健康宣传和教育，从而提高公众对环境风险的认知，引导公众对排污企业进行广泛监督。此外，我国可借鉴欧洲环保署在执行污染物排放和转移登记册（“E-PRTR”）制度时的有益经验，即在环保署主办的网站上对企业的排污量进行排名，并使公众能够获得单个设施的详细数据，未来我国排污许可证管理信息平台上也可设置类似的网页服务，便于公众监督。
概言之，为促使企业向合规化方向发展，可从以下两个方面完善环境信息披露制度：一是针对未依法公开环境信息的行为，应加大惩罚力度、增加督促惩戒手段；二是由政府与环保组织进行合作对我国排污企业的环境信息进行细化整理，并将其转为易为公众所认知的知识，从而在提高公众环保意识的同时，也加强公众对企业的广泛监督。
（二）环境刑事法律制度的合规化
企业的环保合规建设不仅可从行政法律制度改造切入，也可从刑事法律制度构建观察。不论从哪个层面进行分析，均离不开“正向激励”和“反向归咎”这一基本原理，只有在“胡萝卜加棒槌”的双重作用下，企业才有可能向合规化方向发展。因而，就环境刑事法律制度合规化而言，其同样需要从以上两个方面入手：
1.加大对企业环境犯罪的惩罚力度
欲使企业能够向合规化方向发展就首先要将“法律之鞭”高高扬起，以对企业形成强有力的威慑。然而，我国刑法中存在的两种倾向在一定程度上侵蚀着刑法的威慑力，一是刑法谦抑性的过度化，本来刑法谦抑理念是人类文明进步的重要标志之一，是人类自律之后“法律枷锁”的自动脱落。然而，如果人为地将刑法的枷锁予以去除，并以此视为文明进步的象征，那么必将走上“本末倒置”之路。而我国目前的刑法在一定程度上就存在这种倾向，并表现为“严而不厉”，从而使刑法无法对人们形成恰当的威慑，消损了刑罚预防犯罪的功能。
二是我国刑法整体呈现出的“重自然人犯罪、轻单位犯罪”的倾向。相较于英美法中的“人”（包括自然人与法人），我国刑法并未将法人和自然人等同视之，从而导致我国企业犯罪的法网不严。之所以会出现这一倾向，原因在于我国刑法秉持着这样一种理念，即单位犯罪本质上是单位主要负责人的犯罪，因而我国刑法更为注重对单位直接主管人员的追责，忽视了对企业的刑事处罚。更深层次的原因是，我国大多数企业并未形成现代意义上的公司内部组织结构，多处于传统家族式的管理模式当中。因而，与其追究企业的刑事责任，不如追究企业主管人员的责任。
以上两种倾向也同样发生在环境刑事法律制度当中。我国刑法对环境犯罪所做的刑罚普遍较轻，在整个破坏环境资源保护罪一节，并未规定死刑。即使刑法第338条第四款规定，污染环境致人严重残疾、死亡的，也只能判处七年以上的有期徒刑。相较于故意杀人罪，该罪除了在主观方面可能没有那么恶劣外，其所造成的客观后果却可能远远大于故意杀人罪，例如湖南浏阳发生重金属镉污染事件、陕西凤翔发生的铅中毒事件等等。而对于犯罪的企业也只处以罚金，而罚金的数额对企业而言根本不能构成沉重打击，且罚金所形成的威胁力有时还不如环境行政强制。真正能够对企业构成致命伤害的似乎是对企业主管负责人的追责，主管负责人的入刑很可能导致企业的直接破产，尤其是中小型企业。而对于大型企业而言，不论是处以罚金，还是对主管负责人处以自由刑，均不会对企业本身形成致命性打击。大型企业雄厚的资金足以支付“不痛不痒”的罚金，主管负责人的入刑也只是让企业更换了一个部门的工作人员，因而环境刑事处罚对大型企业而言总体失灵。由此可知，目前我国的环境刑事处罚也只能对中小型企业形成一定的威慑，对大型企业几乎无济于事。就企业合规化而言，大型企业应是合规建设的重点对象。而在环境刑法威慑力不足的情形下，大型企业的合规化必然会遇到动力不足的问题，而欲解决这一问题则首先应加大对企业的处罚力度。
2.构建环保刑事合规法律机制
加大对企业环境犯罪的惩罚力度只是从刑法的角度为企业合规建设提供动力，但这只是企业进行合规建设的必要条件，而非充分条件。为达成目标，则还应构建环保刑事合规法律机制。学者们建议将企业刑事合规作为企业出罪和刑罚减免的理由，即企业若严格执行了合规计划，则可不追究企业的刑事责任或减缓对企业的刑罚力度。如有学者提出对进行合规建设的企业适用认罪认罚制度，也有学者提出对其适用企业合规不起诉制度，还有学者提出适用量刑激励制度。就目前刑法学界对企业合规的研究来看，也主要集中在构建刑事合规制度上。
在环境犯罪领域，也同样需要构建对应的刑事合规法律机制。在笔者看来，环保刑事合规法律机制的构建应根据企业环境犯罪所造成的后果进行具体的制度设计。在环境法领域，通常采用“能修复的修复、不能修复的赔偿”的方法填补生态环境损害。据此可进行如下制度设计：一是触犯刑法规定，但通过合理的补救措施可以进行生态修复的犯罪。对于此类犯罪，可在刑事诉讼法中嵌入合规不起诉或暂缓起诉制度。具言之，当企业触犯环境刑法，但其所造成的环境损害是可以通过一定的补救措施予以弥补的，且生态环境修复的成本是企业能够承担起的，此时可由检察机关要求其作出生态环境修复和企业合规建设的承诺，检察机关可作出暂缓不起诉的决定。在合理期限内，企业同时完成了生态环境修复和企业合规建设双重指标后，检察机关可作出不起诉的决定。二是触犯刑法规定，且企业所造成的环境损害无法进行修复的犯罪。对于此类犯罪，可在刑法中设置量刑激励制度。即当企业环境犯罪所造成的生态环境损害无法通过补救措施予以修复，或企业无法承担起生态环境修复所形成的经济成本时，检察机关必须对企业提起诉讼，将案件移交法院。此时，法院可根据企业合规建设与否，企业合规机制运行正常与否等情况进行评估之后，酌情对企业环境犯罪进行量刑。对于已实施有效合规计划的企业，法院对其可从轻量刑。反之，对于未进行合规建设，或企业合规建设流于形式的企业，法院则不得对其从轻量刑，亦不可对其从重量刑。
（三）企业内部环保合规制度的构建
不论是从行政法层面，还是从刑法层面进行企业合规法律制度建构，均是从法律的内部视角进行分析的。然而，欲使法律内部所构建的企业合规制度得以实现，使其融入到企业内部结构之中，则应切换研究视角，从法律内部转向法律外部，并厘清“规”与“法”之间的关系。
诚如上文所述，“规”与“法”是辩证统一的关系，“规”在一定程度上是独立于法的。广义的“规”可分为法、社会之规和个体之规三类，狭义之“规”则只包括后两者。而在一个良好的法治社会之中，广义的三层“规”应当是相互融会贯通的，而非相互隔离封闭的。反观环境保护领域，我国制定了大量的法律法规，同时也制定了大量的环境保护技术标准，但企业和个人在大多数时候还会做出损害环境的行为，原因就在于我国在社会之规层面缺乏对企业环保合规的指引，个体之规也同样存在缺失的情况，这就无从谈起三种“规”之间的融会贯通。为此，首先应由政府牵头联合各个行业根据法律制定企业环保合规指引，逐渐形成社会环保之规，如具有环保理念的商业规则、伦理规范、技术性规范等等，从而实现企业环保合规法律制度的第一层转化。其次，由政府及各行业组织根据各行业的具体情况指导企业制定环保合规计划，从而具体引导企业进行合规建设。
一般而言，一个合规计划由五部分组成，包括商业行为准则、合规组织体系、防范体系、监控系和应对体系。其中，商业行为准则主要是为公司的所有员工确立基本的工作要求，涉及企业的各个领域、各个环节。以法律思维观之，即是在企业内部规定公司每个员工的权利和义务。合规组织体系，则是为保障合规计划得以实现而设置的必要组织机构和人员，如在董事会之下设立合规委员会，并设立专门的合规部门和首席合规官，从而在企业内部形成一个“金字塔”型的合规组织结构。防范体系构建的目的在于防范合规风险，通常由合规风险评估、合规风险尽职调查、合规培训和教育、持续沟通与指导四个部分构成。相较于防范体系从观念上对企业合规风险的防范，合规监控体系则是从细节处入手对合规风险予以识别、监督和控制，主要由合规控制管理、审计与内控、投诉机制、报告机制组成。应对体系则是企业合规风险暴露后的事后补救机制。同此机理，一个完整的企业环保合规计划也至少应由五个部分组成，即在商业行为规则之中规定企业及其员工的环境权利和环境义务，设置专门的合规部门负责企业的环保合规工作，建立防范企业环境合规风险体系及日常的环境风险监控体系，此外还应建立必要的环境事故应对体系。
结语
目前，我国环境法学者正致力于环境法典的编撰工作，意通过“适度法典化”方略对以往环境法律进行梳理和整合，并努力构建符合现实需求的体系化的环境法典。而在法典编纂过程中，不能忽视的是未来环境法典的功能效用，必须努力解决环境法律与现实需求之间“两张皮”的问题，努力使未来的环境法典成为一个“既好看，又实用”的法典。以“合规理念”传入中国为契机，以我国传统“礼法合一”思想为基础，可在习近平“全面依法治国”思想之中构建符合现代社会需求的“规法合一”思想，并将该思想运用于我国生态文明建设之中，从而对我国环境法从理念到原则、再到基本制度进行整体的合规化改造，以使我国环境法之意志能够渗透到社会之规、个体之规定，实现环保良法善治之局面。
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