听证笔录的效力（行政处罚听证效力研究）

《行政处罚法》已由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于

2021年1月22日修订通过，并将于今年7月15日起施行。

本次修订幅度大、亮点多，

其中第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”

该规定与《行政处罚法（2017修正）》第四十三条（即听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定）相比，听证笔录的效力发生了质的变化。后者仅仅是将听证笔录作为行政处罚决定的参考因素，而前者将听证笔录作为行政处罚决定的“根据”。由此可见，听证及其笔录的价值得到了极大的彰显。

听证笔录效力新规定的价值

首先，

听证笔录自身的“排他性”即“封闭性”价值得到确立。虽然符合《行政处罚法（2017修正）》第四十二条规定条件的行政相对人可以依法申请听证，但囿于申请听证的范围语焉不详、听证笔录的效力表述不明，直接导致长期以来，行政相对人参加听证的积极性不高，行政处罚听证程序虚化，行政处罚决定“可接受性”差。而《行政处罚法（2021修订）》规定听证笔录作为行政处罚决定的根据，将极大强化行政处罚听证这一“准司法”程序的参与性和对抗性，进一步确立“案卷排他原则”，即未经听证质证的证据不能作为行政决定的依据。

其次，

行政处罚听证笔录的司法审查价值得到极大提高。法院对行政处罚的司法审查是一种复审程序，其复审对象是行政机关作出行政处罚决定的依据——行政案卷。根据《行政诉讼法》的相关规定，行政机关不得在行政诉讼中自行向原告、第三人收集证据，即行政机关收集证据的活动一般只能在行政程序中进行。根据听证笔录效力的新规定，在法院审理行政处罚争议时，行政机关提交听证笔录是承担举证责任效率最高、效果最佳的方式。同时，行政相对人在行政处罚听证程序中的举证行为亦受到约束。如果行政相对人在行政程序阶段故意隐瞒应该提供证明其主张合法或合理的证据，被诉行政机关因缺少该证据而作出错误裁决，导致被诉机关败诉，这违背了立法的本意，也不利于执法效率和司法公正。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”可以预见，在涉及行政处罚的行政诉讼中，人民法院将加大对听证笔录的司法审查强度，从而对行政处罚行为的合法性、甚至合理性作出判断。

对行政执法实践的影响

《行政处罚法（2021修订）》第六十三条进一步拓宽且明确了行政处罚当事人可以申请听证的范围。因此，行政执法机关应当高度重视听证笔录效力的新规定。

应当巧于运用质证规则。

听证的本质就是行政处罚当事人质证和辩论的平台，也是赋予行政处罚利害关系人自卫的权利和机会。行政执法机关承担证明违法行为人实施违法行为的证明责任，因此，在听证会上，案件调查人员应当基于行政违法行为的构成要件，开示证据，说明理由，包括对证据的合法性、真实性、关联性、证明力的释明，和对法律、政策及其自由裁量权所持观点的解释和说明，也就是对行政决定的事实依据和法律适用及其相互之间对应关系的认识。值得注意的是，《行政处罚法（2021修订）》第三十四条规定，“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。” 目前，许多地方和主管部门制定了所属区域（领域）的行政处罚基准（标准），因而，案件调查人员根据相应的行政处罚基准（标准）得出裁量结论的相关考量因素，应当在听证会上向行政相对人予以说明，即解释行政处罚行为的个案合理性。特别指出的是，若听证结束后，行政处罚决定作出前，发现新的证据可能改变事实认定结果的，执法机关应当告知当事人有权再次听证或质证。

应当善于说明决定理由。

经听证的行政处罚决定，应当基于听证笔录对事实认定、法律适用、裁量因素等作出清楚、充分的说明，尤其是对行政相对人提出而没有采纳的意见更要作出明确的说明。否则，就又回到听证弱化、虚化的老路上去。当然，在司法审查中，法院也很难判断行政执法机关是否根据听证笔录作出了行政处罚决定。由此可知，一线执法人员，应当结合实际，对参考使用的制式行政处罚决定书作出适当调整，强化释法说理。

应当规范制作听证笔录。

听证笔录是指对听证会过程的记录、其核心内容是对案件调查人员、当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。听证会记录员应当按照相关规定，完整、准确的记录听证活动中的关键事项，并确保听证参加人对听证笔录确认无误或者补正后当场签字或者盖章。需要注意的是，补正人只能对自己发言部分进行补正，且需要其他参加人予以确认。显然，其他听证参加人不知情而没有经过质证程序的单方面补充，不具备法律效力。

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