允许农村集体经营性建设用地入市，是2019年修正的《土地管理法》一个重大突破，2021年修订的《土地管理法实施条例》对相关规定又进行了细化，主要目的是建立城乡统一的建设用地市场，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价。当然，也是为了控制和减少政府征地，增加村集体的财产性收入，让利于民，形象说法是：关小一扇门，打开一扇窗。也就是说，除了商品房，工业、商业等经营性用途，包括保障性租赁性住房，都可以依法使用农村集体经营性建设用地，重点是鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。
农村集体经营性建设用地入市，也是一波三折。
2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议提出：推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。试点县（市、区）数量要稳妥可控。要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管。要坚持节约集约用地，坚持先规划后建设，合理布局各用途土地。要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控要求。
这次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。也就是，中央决定：农村集体经营性建设用地入市：试点先行，暂不全面推开。
2023年3月1日，自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训。在这次培训会上，自然资源部部长王广华要求，入市工作要做到“二三二”，审慎稳妥推进试点。要抓住“两项前置条件”，加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，完成集体土地所有权和使用权确权登记；要紧盯“三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品房开发；要探索“两项重点机制”，兼顾国家、集体和农民个人的入市土地增值收益调节机制，保护农民集体和个人权益、保障市场主体愿用、会用入市土地的权益保护机制。
根据目前出台的相关法律政策，农村集体经营性建设用地入市比较明确的规定主要有以下几个方面。
01
入市条件
农村集体经营性建设用地入市有两个前置条件：一是必须是规划确定的。规划包括土地利用总体规划和城乡规划，现在正在编制“多规合一”的国土空间规划，国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途。也就是说，编制国土空间规划非常重要，如果不纳入国土空间规划，包括作为详细规划的村庄规划，是无法安排使用的（推荐阅读：自然资源部办公厅《关于进一步做好村庄规划工作的意见》）。二是必须要登记。只有经过依法登记的农村集体经营性建设用地，才可入市使用（推荐阅读：自然资源部《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知）。
为此，在试点工作中，自然资源部在视频培训会上要求：加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，完成集体土地所有权和使用权确权登记。
02
主要
依据此前的规定主要有两种。《土地管理法》第二十三条规定：土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。
还有一种
2019年9月30日，农业农村部印发的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》 提出：“鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。”但这个文件表述不够严谨，没有体现规划管控、用途管制和依法登记。
2021年6月28日，河北省委农村工作领导小组印发《河北省农村闲置宅基地盘活利用指导意见》，提出“允许农村集体经济组织在妥善处理产权和补偿关系后，在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地依法登记后，按照规划确定的用途，稳妥有序引导集体经营性建设用地入市。”河北这个文件表述是非常严谨的，而且允许“废弃的集体公益性建设用地”也可转变为集体经营性建设用地。
2021年12月21日，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出：在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。
但这次试点工作，自然资源部在视频培训会上明确：不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围。
03
使用情形
可使用集体经营性建设用地的，主要指工业、商业等经营性用途，比如农村一二三产业融合发展、乡村文旅、养老服务、采矿用地以及规模较小、不能进区入园的一些农村小微工业项目等。
2019年11月27日，自然资源部印发的《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》提出：农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可以按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设，双方签订书面合同，约定土地使用的权利义务关系。鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。
2021年1月28日，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》提出：农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以依据《土地管理法》第六十条规定使用规划确定的建设用地。单位或者个人也可以按照国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。
2022年11月18日，自然资源部印发的《关于做好采矿用地保障的通知》提出：不符合法定可以征收情形的，可以在办理农用地转用审批手续后按照《土地管理法》规定通过集体建设用地土地使用权入股、联营，或者按照国家统一部署通过集体经营性建设用地入市等方式保障采矿用地合理需求。
保障性租赁住房也可以使用集体经营性建设用地。2021年6月24日，国务院办公厅出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出：人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。
需要注意的是，近年来有些开发商打着“农村集体经营性建设用地入市”的旗号，借“民宿”之名，实际占用集体建设用地建“别墅”，继续搞“小产权房”，公开对外销售，这是现行法律法规不允许的。
这次试点工作，自然资源部在视频培训会上明确：符合入市条件的土地不能搞商品房开发。
04
使用方式
主要是出让和出租两种方式。《土地管理法》第六十三条规定：土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。
对如何出让和出租，具体要求是两个“应当”：一是应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。二是应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
各地出台的省级土地管理条例（实施《土地管理法》办法），也都提出国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人依法可以通过出让、出租、作价出资（入股）等方式交由单位或者个人使用。
《广东省土地管理条例》还提出：鼓励土地储备机构指导农村集体经济组织开展集体经营性建设用地的前期开发、管护等工作。
05
使用年限
参照国有建设用地使用年限。《土地管理法实施条例》第四十三条规定：集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，法律、行政法规另有规定的除外。（推荐阅读：自然资源部《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》）
06
二级市场
可以通过二级市场正常流转。《土地管理法》第六十三条规定；通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
《土地管理法实施条例》第四十三条规定：通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。
国务院办公厅印发的《关于完善建设用地使用权转让出租抵押二级市场的指导意见》提出：已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。
07
程序规定
第一步：自然资源主管部门提出规划条件和相关要求。《土地管理法实施条例》第三十九条规定：土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。
第二步，编制出让、出租方案。《土地管理法实施条例》第四十条规定：土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为该方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。土地所有权人应当按照市、县人民政府的意见进行修改。集体经营性建设用地出让、出租等方案应当载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。
第三步：出让并签订合同：《土地管理法实施条例》第四十一条规定：土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方应当签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报市、县人民政府自然资源主管部门备案。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定。
第四步：交费和办理登记。《土地管理法实施条例》第四十二条 集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，依法申请办理不动产登记。
08
权益保护
这次试点工作，自然资源部在视频培训会上强调：保护农民集体和个人权益、保障市场主体愿用、会用入市土地的权益保护机制。
2021年12月21日，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出：在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。
可以由村集体依法收回。《土地管理法》第六十六条规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。
09
收益分配
这次试点工作，自然资源部在视频培训会上强调：探索兼顾国家、集体和农民个人的入市土地增值收益调节机制。
这是农村集体经营性建设用地入市争论最大的问题。
之前各地试点中普遍采取政府收取一定比例的土地增值收益调节金进行调节。2016年4月，财政部、国土资源部印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》也明确这一比例为20%～50%。但在《土地管理法》《土地管理法实施条例》中都未对此进行明确。（推荐阅读：集体经营性建设用地入市面临的难点问题）
10
法律责任
《土地管理法》第八十二条规定：擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。
《土地管理法实施条例》第六十条规定：依照《土地管理法》第八十二条的规定处以罚款的，罚款额为违法所得的10%以上30%以下。
国有农用地使用权抵押贷款的现实困境及其成因分析
——基于供需型信贷配给视角
「摘要」农垦国有农用地是我国国有农用地的重要组成部分和主要利用形式。开展农垦国有农用地使用权抵押试点，对做大做强农垦经济、增强农垦发展的内生动力具有重要意义。试点推进过程中，各试点垦区因地制宜探索国有农用地使用权抵押贷款的方法路径，积累了一定的经验，但仍表现出明显的“三低”实践困境，与政策预期相距较远。基于现实困境的成因，论文指出，政策层面应该创新多元激励政策，优化抵押办理流程，以增强农垦主体抵押意愿；加快确权颁证工作，完善抵押物处置、风险分担等机制设计，以消除金融机构顾虑。
「关键词」国有农用地使用权；抵押贷款；信贷配给；信用
农垦国有农用地是我国国有农用地的重要组成部分和主要利用形式，农垦部门实际占有使用的土地面积达5亿多亩，耕地面积1亿亩左右，在维护国家粮食安全和重要农产品供给中承担重要使命，在高质量实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化中具有举足轻重的地位。根据《2020年全国农垦经济发展统计公报》的数据显示，2020年，全国垦区全年实现经济总产值达8279.79亿元，农作物播种面积6850.75千公顷，占全国农作物播种面积比重达4.09%。其中，粮食播种面积4807.81千公顷，占全国粮食播种面积比重达4.12%。在上述宏观经济背景下，农垦系统如何结合自身实际，在乡村振兴战略推进中发挥国有农场应有的责任担当和积极作用，是全国农垦所要考虑的问题。由于土地是农垦系统最重要的生产资料，各个垦区均拥有丰沃的国有土地资源，充分发挥农垦土地资源的生产和融资能力优势，提升资源配置效率，促进垦区实现三产融合发展是重要实现路径之一。
事实上，早在2015年，考虑到农垦土地资源一直受限于国有划拨用地的性质，资产负债表中并未真实计算土地等资源性资产价值，仅挂账为“一宗地”一元（李晶石等，2021），严重影响了农垦土地资源资产价值的实现，一定程度上制约了农垦的经济发展。鉴于此，中共中央、国务院发布了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，明确指出要“推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式”，旨在通过盘活土地资源，不断提升农垦企业的资产资本容量，增强其市场竞争力和风险抵御能力。同时，为了有效释放国有农用地的价值，以其蕴含的潜在价值撬动现代金融资本为农垦企业生产发展提供充足资金，助推农垦改革发展，《意见》中还明确指出，“有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。”随后，2017年11月28日，原农业部办公厅发布《关于组织开展深化农垦改革专项试点工作的通知》，进一步指出要“开展国有农用地使用权抵押、担保”，并明确了国有农用地使用权抵押、担保试点的工作目标及具体试点内容，旨在唤醒农垦企业“沉睡的资产”。
国有农用地使用权抵押担保专项试点工作主要由10个农垦单位承担，试点农垦单位均进行了多方面有益尝试。截至2021年初，辽宁、河南、广西3个试点单位已完成或基本完成试点工作；江西、广东、海南、陕西、甘肃5个试点单位仍处于试点进程中；河北、山东2个试点单位还未正式启动。从其实践成效来看，全国试点农垦单位在金融资本要素与国有农用地要素的结合还仅停留在“数单”的象征性层面，并未能有效形成规模化效应，离政策预期相距较远。就研究进展来看，学界对于国有农地使用权抵押担保的讨论较少，主要聚焦于早期争议阶段的法学解释（蔡卫华，2014 ；高海，2015）、实践案例介绍（广西良丰农场，2018）等主题，关于抵押贷款困境及其原因的分析存在着空白。不过，学界对于同属农用地的承包地经营权抵押贷款却形成了较为系统的分析框架。研究发现，承包地经营权抵押贷款同样遇到了诸多现实困境（林一民等，2020 ；阎竣、陈传波，2020）。学者们认为，国家对于农地产权担保权能的赋予，并不能直接导致金融机构的信贷供给（郭忠兴等，2014）。由于承包地经营权作为抵押品存在权属完备性低、处置难、价值低、交易成本高等问题，极大地影响了抵押的效果（刘俊杰、张龙耀，2015 ；罗兴、马九杰，2017 ；杨兆廷、尹达明，2019 ；胡小平、毛雨，2021 ；顾庆康、林乐芬，2021），实践中更是异化出多种其他增信机制作为补充（陈东平、高名姿，2018 ；吴一恒等，2020 ；张学军，2021），使得农地抵押权虚置，与政策初衷相差较远（张龙耀等，2015）。
综上，虽然国有农用地产权具有其自身的特殊性，但是承包地经营权抵押贷款困境的理论分析框架，亦可以作为国有农地使用权抵押贷款实践困境及其成因分析的有效借鉴。本文基于全国试点垦区在推进国有农用地使用权抵押贷款中的具体做法，归纳出实践中遇到的具体困境，结合供需型信贷配给等相关理论分析其形成原因，在此基础上提出相应的政策建议，以期更好地引导金融和国有农用地要素相结合，提升国有农用地资源效能和融资能力。
为更好地了解全国农垦系统开展国有农用地使用权抵押担保试点情况，笔者于2020年—2021年先后就宁夏、海南等垦区试点情况与农垦企业负责人、农垦职工以及相关金融机构开展调研访谈。总体来看，各垦区在积极探索国有农用地使用权抵押贷款有效实现路径方面已经形成了一定的规律性经验做法，但仍然存在诸多现实困境。
（一）国有农用地使用权抵押贷款实践做法
从政策目标来看，农垦国有农用地抵押担保试点的目标为探索在保证国有农用地性质和用途不改变的前提下，将一定年限的农用地使用权抵押担保，盘活农垦农用地资源，增强农用地资源效能和融资能力。为避免开展抵押贷款带来的法律和信用风险等（林建伟、刘伟平，2015），一个有效的抵押标的物需要具备以下特征，包括法律政策许可、产权权属明晰、价值评估简单、便于流通交易等（高圣平、刘萍，2009 ；黄惠春等，2015）。为此，各试点垦区在推进国有农用地使用权抵押担保试点时，其主要做法就是从完善上述特征方面展开。
一是健全法律政策保障机制。不管是2015年的《担保法》，还是2021年1月1日起正式实施的《民法典》，均没有明确表明国有农用地使用权可以用于抵押、担保，将国有农用地使用权作为抵押标的物缺乏相应的法律政策许可，这显然不符合抵押物的第一条要求。在这样的法律框架下开展试点，金融机构将面临较大的法律风险。为此，各级有关部门在政策层面先行先试，出台多项政策文件赋予试点地区国有农用地使用权抵押担保权能。中央层面，2015年，中共中央、国务院发布《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，2017年，原农业部办公厅发布《关于组织开展深化农垦改革专项试点工作的通知》，均明确提出“开展国有农用地使用权抵押、担保”，赋予国有农用地使用权抵押担保的顶层政策依据。为更好地促进国有农用地抵押担保试点政策落地，省级政府及相关部门积极出台推进国有农用地资产化资本化的引领性政策，将有序推进国有农用地使用权抵押担保纳入其中，赋予农垦农用地抵押权能，明确抵押贷款办理、价值评估等办法和程序，确保试点有详细的规章制度可依。如海南、河南等地省级政府出台推进新一轮农垦改革发展实施意见，明确要求“有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点”。广西自治区政府出台农垦国有土地资源资产化资本化具体实施方案，明确指出“创新农垦国有土地抵押、担保等融资方式”。辽宁省政府出台意见“鼓励和支持国有农场开展农用地使用权抵押、担保试点工作”，并出台专项试点实施方案，细化国有农用地使用权抵押担保试点的具体目标与内容，对试点工作有序开展起到了积极作用。
二是明晰土地产权权属关系。抵押标的物具有产权明晰的良好性质，是开展抵押贷款的另一个重要前提，否则金融机构同样会面临较高的法律风险。为此，各农垦地区在推进国有农用地资产化资本化改革进程中，首先开展了农垦国有土地使用权确权登记颁证工作，确保土地产权归属明晰。实践中，试点垦区全面推进国有土地确权颁证，较早完成了土地发证或换证工作，为推进国有农用地抵押担保奠定了基础。如辽宁省大洼农垦集团有限公司根据土地价值评估结果和拟获取的贷款额度，计算出拟抵押贷款的耕地面积，经不动产交易中心审核后，完成原有土地使用权证书“大证”的分割工作。河南淮滨农场及时划定与周边农民集体土地边界，开挖了宽4米、深3米的界线沟，埋入界线桩，栽植特色界线绿化带，明晰了土地使用权边界。江西共青垦殖场对国有农垦土地及养殖水面进行不动产产权确权登记发证，截至2020年底，完成1.12万亩国有土地发证工作，完成率达94.3%。
三是合理制定价值评估办法。农垦国有农用地的价值评估，是农垦土地在金融机构成功抵押贷款、显化土地资产价值的重要保障。仅当各参与主体就国有农用地使用权评估作价的方法等环节认定达成一致，保证评估价值得到各参与主体的共同认可，才能促成金融机构与农垦签订相应的抵押合同。实践中，各试点单位对于国有农用地的价值评估并非独立开展，而是将价值评估内嵌于资产化资本化改革中，逐渐形成了根据土地差异化特征进行价值评估的方法。具体而言，一方面，根据特征差异评估作价。国有农用地使用权价值评估的高低，直接关系到抵押贷款的授信额度。各试点地区根据本地实际，运用科学方法，测算各级别、各类型国有农用地价格，为国有农用地出让、租赁、作价出资或入股价值评估打下坚实基础，也为国有农用地转让、出租、抵押担保等价值评估环节提供参考。如河南省淮滨县农场对7834亩农用地按不同区位、不同区域、不同价格进行评估作价，评估作价总金额3.7亿元，作为注册资金本金；陕西华阴农场与陕西正衡房地产土地评估有限责任公司合作，对518亩土地进行评估。另一方面，力争消除地类认识差异。由于农用地在价值评估方面具有天然的弱势性，实践中，部分试点单位力争原国土部门对土地评估区别于普通农用地地类认定，争取评估价值最大化。如广西良丰农场用于抵押贷款的910亩国有农用地，自 1954 年成立以来都用于柑桔等经济农作物种植，《国有土地使用证》上登记为“综合用地”。但是，该土地在土地利用总体规划、全国第二次土地调查中均为“农用地”，所以国土部门在地类认定时也作为一般农用地来处理，但是按当地国有划拨农用地评估价，最多为 60000 元/亩。为实现土地评估价值最大化，良丰农场仔细研究分析“综合用地”概念，结合相关政策以及综合用地操作实际，说服评估单位和国土部门，同意对土地评估区别于普通农用地地类认定，最终土地评估价为117333元/亩，为尽可能多的争取贷款提供了保障。
四是完善抵押贷款流程设计。实践中，各试点单位积极推进职能部门间的沟通协调，明确不同部门在抵押贷款办理流程中的职责分工，为顺利推动抵押担保试点提供保证。综合部分农垦开展的较为系统的国有农用地抵押贷款办理流程，农垦企业与金融中介机构设立国有农用地抵押贷款合同大致需要历经3大步骤8个具体环节（见图1），分别为：
第一步，政策审批。该阶段，由试点农垦单位通过申请取得主管部门（农垦局）同意国有农用地抵押贷款的批复文件，确保试点工作有明确的政策许可，避免法律风险。试点批复后，有贷款需求的农垦单位向银行发出抵押贷款申请。第二步，银行授信。该阶段，银行首先对农垦单位提交的批复文件、抵押国有农用地的相关证件进行初审。初审无误后，银行委托有资质的第三方评估机构以及测绘机构进行价值评估以及专业测绘，并出具相应的报告，分别作为银行授信规模以及办理不动产抵押登记的依据。上述工作完成后，农垦单位与银行签订抵押贷款合同，并持相关材料到不动产管辖部门办理抵押登记手续。完毕后，银行下放抵押贷款授信额度。第三步，农垦单位用信。在试点农垦单位用信阶段，可根据农垦单位时下资金需求分次或全额使用信用额度，利息依照实际资金使用时间计算。抵押贷款合约到期后，由农垦单位负责偿还本息。当出现违约时，银行获得国有农用地使用权，并通过农垦土地交易平台处置标的物，抵偿信贷资金本息，同时根据合同的差异性可能还涉及第三方担保主体承担一定比例的本息赔付。
（二）国有农用地使用权抵押贷款的现实困境
从实践成效来看，虽然国有农用地使用权抵押贷款试点在盘活农垦土地资源，增强土地资源效能与融资能力方面探索具体的方法路径，取得了一定的成效，但也的确存在着无法回避的现实困境。从各地试点农垦单位国有农用地使用权抵押担保成功案例数据来看，目前全国农垦土地要素与金融要素的结合呈现出典型的“三低”困境，金融要素与农垦国有农用地要素结合的比例还很低，未能形成规模化效应，可以说低于预期的目标效果。主要表现为：
一是抵押贷款规模占国有农用地资产规模比例较低。根据试点数据，试点地区不仅利用国有农用地使用权抵押贷款获取的资金规模占据实际土地资产化总规模比例较低，同时成功用于抵押的国有农用地规模占土地总规模比例也比较低。具体而言，一方面，成功用于抵押的国有农用地规模占比较低。数据显示，广西农垦、海南农垦、辽宁农垦等省级试点单位在国有农用地已确权登记的农用地规模均在数十万亩。但实践中成功获取抵押贷款的国有农用地使用权规模大多只有数百亩。如广西农垦国有农用地抵押贷款的土地规模仅为910亩，海南农垦成功抵押的农用地规模仅为33万余平米（497亩）。另一方面，贷款资金规模占土地资本化规模比例较低。数据显示，省级农垦在国有农用地作价入股或资产化资本化的规模少的数十亿元，多的上百亿元，单个试点农垦单位作价入股的规模也在数亿元。然而，实践中成功获取的国有农用地使用权抵押贷款的规模仅数百万元。如2017年至2019年，海南农垦累计推动土地资产化资本化28.81万亩，入账金额达198.4亿元，但是国有农用地抵押贷款规模仅为300万元，占比低至可忽略不计；又如河南省淮滨县农场对7834亩农用地评估作价总金额3.7亿元，但也仅累计获得960万元国有农用地使用权抵押贷款，占比2.6%。
二是抵押贷款规模占农垦融资规模总额比例较低。从试点单位的融资情况来看，实践中，农垦农场一般具有较为丰富的融资渠道，以致国有农用地使用权抵押贷款获取资金规模占农垦农场获取的全部外源融资规模的比例较低。如海南农垦通过金融渠道获取的农垦土地资产化资本化金额（不仅仅限于间接融资），仅相当于2019年海南农垦集团筹资活动现金流的4.56%。调研中，宁夏农垦负责人也表示，目前集团内部融资基本没有使用国有农用地抵押，贷款性质都属于集团信用担保贷款。此外，根据广西农垦年度2020年审计报告显示的122项重要在建工程项目的资金
三是单位国有农用地抵押贷款授信规模较低。依据试点数据来看，除广西良丰农场用于抵押担保的国有农用地按照“综合地块”类评估价值为175.99元/平方米（11.73万元/亩）外，试点农垦农场利用单位国有农用地抵押担保获取融资金额大多不足25元/平方米（1.67万元/亩），远低于利用单位建设用地获取的贷款融资规模。如海南农垦在间接融资方面，利用33万平米国有农用地，获取抵押款授信额度300万元，约合9.10元/平方米（6666.67元/亩）；又如辽宁盘锦大洼农垦新兴农场用320亩国有农用地使用权，获取抵押贷款500万元，约合23.43元/平方米（1.56万元/亩）。
从现有关于承包地经营权抵押贷款现实困境的理论研究看，学者们基于不同的理论视角形成了较为系统的分析框架，如抵押品功能视角（黄惠春、徐霁月，2016）、信贷配给视角（顾庆康、林乐芬，2019）、基于扎根理论的多案例视角（彭澎等，2018）、交易成本视角（吴一恒等，2020）、系统动力学视角（魏立乾、罗剑朝，2019）、演化博弈视角（李名峰等，2021）等，为分析国有农用地使用权抵押贷款现实困境提供了有益借鉴。考虑到国有农地抵押贷款困境形成的原因并非仅仅局限于金融机构方面，农垦主体自身也是不可忽视的重要因素，采用二元信贷配给理论从供需两端开展探索分析更能切合试点实际。根据信贷配给产生的
（一）国有农用地使用权抵押贷款需求型配给成因分析
根据需求型信贷配给产生的
一是农垦集团具有充足的内外资金
二是开展国有农用地抵押贷款的制度性交易成本过高。从试点实践看，一方面，各试点地区在初期诸多业务办理时所涉及的具体流程以及相关审批部门并不明晰，政策衔接相对复杂。同时，即使在明确业务相关审批部门的情况下，也会由于不同市县政府部门对农垦土地抵押的审批程序以及政策理解不一致，导致出现诸多政策性障碍。实践中，部分部门并不愿意受理试点农垦单位关于国有农用地使用权抵押贷款事项，导致农垦单位开展试点的制度性交易成本较高，进而抑制了农垦单位推进试点的积极性。如广西农垦在开展试点中，桂林市阳朔县国土局最初并不予受理良丰农场关于国有农用地使用权抵押担保贷款的审批事项。办理过程中，良丰农场相关负责人经过多次沟通协调，才最终达成相关手续的办理。另一方面，即使完善了国有农用地使用权抵押贷款的办理流程，其也涉及地方农垦局、金融机构、评估机构、测绘机构、国土资源局等多个部门，具体操作也包含高达8个具体环节，交易性成本显著高于信用贷款，进一步抑制了农垦单位申请国有农用地抵押贷款的积极性。
（二）国有农用地使用权抵押贷款的供给型配给成因分析
抵押是金融机构缓解信贷市场中信息不对称的重要非价格机制之一。试点的直接目标，就是通过放开国有农用地抵押担保权能的制度供给，提高银行的资金供给意愿，拓宽农垦主体的融资渠道。根据前文分析，并不是所有抵押品都是有效抵押品，理想条件下有效抵押品通常需具备多项特征，否则银行无法对标的物形成有效的违约抵偿预期，进而不能提高银行的贷款资金供给，贷款主体即使申请也会受到供给型配给。如海南农垦获取300万授信额的国有农用地使用权，第三方评估价格其实达2570万，折价88.33%。在现阶段试点背景下，各地区已经在相关制度政策供给、确权登记发证、抵押担保登记等方面取得积极成效，但是仍存在部分配套制度不完善制约着国有农用地抵押担保融资的整体效果。
一是价值评估机制不稳定。其一，农用性质土地融资能力存在天然弱势性。国有农用地使用权评估价值的高低，直接关系到抵押贷款授信额度的多少。就国有农用地市场价值而言，由于农用地的资产专用性，一般仅能用作农业生产经营，而农业的弱势性致使金融机构或市场投资者对农地交易价值预期长期处于较低水平，这也是单位国有农用地抵押融资授信规模较低的主要原因之一。对于农垦企业而言，拥有的最大资源和资产就是土地，但是绝大部分都是农用地性质，银行青睐的商业用地和建设用地抵押担保相对匮乏。其二，价值评估缺乏统一的规范标准。目前，在省域层面还缺乏统一的农垦国有农用地使用权抵押、担保登记制度，同时也没有活跃的交易市场和成熟的评估机构，难以对农垦国有划拨农用地准确估值。这导致了实践中对于国有农用地的价值评估具有很强的临时性与不确定性，不同的评估机构对同一块土地可能会估算出不同价值，金融机构往往会质疑价值评估的准确性，甚至大部分金融机构对农用地抵押目前还处于不接受状态。
二是违约处置机制不完善。对于完整的国有农用地抵押贷款机制而言，其最为关键的一环在于抵押标的物违约处置机制的设计，该环节设定的优劣将直接影响金融机构的贷款供给能否形成低风险闭环，进而直接影响金融机构的贷款供给意愿。然而，从目前试点来看，违约机制的设置并不完善，抵押标的物在承担贷款违约风险抵偿的功能方面并不理想。主要存在以下三点：其一，土地处置的制度不配套。目前，关于国有农用地使用权抵押担保的表述仅出现在与农垦改革挂钩的政策文件中，对于现行的土地管理政策文件，尤其是土地管理法律中对国有农用地的抵押、担保还没有明确规定，这就使得一旦贷款农垦企业不履行还款义务，金融机构将面临较高的抵押土地处置制度成本。如抵押农垦单位发生贷款违约时，此时金融机构是否能够获得抵押标的物优先处置权？同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，“以划拨方式取得国有土地使用权因公益需要、出让期满、使用者迁移、解散、撤销、破产或其他原因停止使用土地的，市、县人民政府可以无偿收回土地”，若出现上述原因土地使用权被无偿收回时，抵押权也一并灭失，可能导致金融机构债权无法实现。这些无法避免的难题给金融机构在操作过程中带来了潜在的不确定因素，抑制了金融机构参与的积极性。其二，缺少活跃的土地交易市场和平台。目前，虽然部分农垦单位自建有土地流转平台（如海垦资源交易网），但是，一方面平台交易限制在内部，缺少外部交易者，交易并不活跃；另一方面，国有划拨农用地面临较为繁琐的流转的手续，共同导致金融机构即使能够获得国有农用地使用权，仍然难以短期内通过交易平台成功处置农地。同时，当流转交易失败时，金融机构自身又缺乏专业有效的农业经营手段通过标的物产生收益获取抵偿。即金融机构存在着较大的标的物处置失败概率，使得国有农用地在承担解决贷款违约抵偿职能时，即使农地本身评估价值处于较高水平，其作用也不明显。这也导致了实践中为增强抵押标的物的评估价值以及分担银行所承受的违约风险，部分地区形成了“国有农用地使用权 第三方担保”“国有农用地使用权 土地承包应收账款质押”“国有农用地使用权 项目”等模式。其三，抵押物违约抵偿职能履行概率极低。除由于现行制度以及土地流转交易不活跃的限制，使得国有农用地使用权在行使违约抵偿职能时表现不佳外，实践中，国有农用地可能基本不会被用来行使违约抵偿职能。如宁夏农垦相关负责人表示，当贷款项目发生经营不善时，农垦企业肯定会想方设法通过其他资金
（一）研究结论
本文基于全国试点垦区在推进国有农用地使用权抵押贷款中的具体做法，归纳出实践中遇到的具体现实困境，结合供需型信贷配给等相关理论分析其存在的原因。得出以下结论：1.国有农用地抵押贷款实践中存在着“三低”困境，分别表现为抵押贷款规模占国有农用地资产规模比例较低，抵押贷款规模占农垦融资规模总额比例较低，以及单位国有农用地抵押贷款授信规模较低。2.造成国有农用地抵押贷款现实困境的原因在于，存在供给型配给与需求型配给。其中，造成需求型配给的原因在于农垦企业具有相对充足的资金
（二）政策建议
基于研究结论，本文认为，进一步推进国有农用地抵押贷款工作可从以下两方面着手：
1.创新激励机制，提升农垦主体的抵押意愿。一是创新多元激励政策。其一，强化行政考核激励。科学设计农垦管理层的激励约束机制，赋予农垦更大的自主决策权，激发农垦推动国有农用地抵押担保试点工作的主动性。其二，强化抵押优惠激励。积极向各金融机构传达政策导向，依托贷款贴息等政策引导金融机构针对国有农用地使用权权能属性，在产品设计、贷款利率、期限、额度等方面加大支持力度，探索更加契合农垦产业特点的国有农用地抵押融资产品设计，增强国有农用地抵押担保融资相对于信用贷款等融资渠道的比较优势。如通过低利率、长期贷款引导农垦主体推进国有农用地抵押担保的积极性。二是优化抵押办理流程。抵押办理的制度性成本较高，是抑制农垦企业推进实践的重要原因之一，应该及时明确抵押担保的具体流程以及各部门责任分工，消除政策性障碍。其一，及时明确授权经营资格。根据现行政策，及时明确农垦农场为国家授权机构，可凭借国土部门出具的授权经营书，向权属企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，以及按规定办理变更土地登记手续，以保证国有划拨农用地的抵押担保工作更加顺畅。其二，规范省域抵押办理程序。一方面，出台省内统一的农垦国有农用地等涉农土地使用权抵押、担保登记制度，对全省涉农土地使用权抵押、担保进行统一登记，并针对不同土地类型明确业务办理的责任分工。细化审批制度，由省级统一制定市县政府审批农垦土地资产化资本化的流程细则，为市县政府决策提供行政依据。另一方面，引导金融机构深耕农业产业金融服务，简化国有农用地抵押担保业务办理流程，优化审批程序，提高信贷投放效率。充分发挥移动互联网、手机银行客户端的联结作用，推动相关部门网络信息系统的互通互联，使农垦企业可以通过网络及时办理相关部门的审批、登记以及金融机构的授信、用信业务，降低农垦企业的贷款获取成本。
2.完善机制设计，消除部门机构参与顾虑。一是加快农垦土地确权发证工作。确权发证是开展土地使用权抵押、担保的前提。农垦企业要积极加强同地方政府的沟通协调，加快推进土地权籍调查，及时提出登记发证申请，确保全部完成土地确权登记发证工作，明晰权属关系，为发展国有农用地抵押、担保等事项打好基础。二是适时出台抵押标的物处置规范。为明确农垦国有划拨农用地抵押处置责任划分，保障抵押权正常行使，保护金融机构的合法权益，可参照2018年修定的《中华人民共和国农村土地承包法》中关于集体农用地经营权抵押担保的第四十七条表述，将“承包经营主体可用国有农用地使用权向金融机构融资担保”“担保物权自融资担保合同生效时设立”“实现担保物权时，担保物权人有权就国有农用地使用权优先受偿”等内容适时纳入国有农用地相关法律或政策文件中，以确保贷款违约发生时，金融机构或相关投资者可以依法依策获得国有农用地的优先受偿权，并尽量简化获取程序，降低制度性交易成本。三是培育活跃的国有农用地流转市场。由于金融机构缺乏农地经营基础，农垦国有农用地使用权可以市场化流转是金融机构在获取优先受偿权后能够变现抵偿的前提。为此，可探索将农垦国有农用地使用权纳入省级农村产权流转交易平台，培育活跃的评估中介机构和土地流转市场。一方面，健全规范国有农用地使用权流转流程，在保证国有资产属性的前提下，可尝试打破国有农用地使用权流转的限制，拓宽国有农用地使用权的市场流转空间。另一方面，科学制定国有农用地地价评估标准，合理评估基准价值，推动形成透明合理的市场价格。同时，可创新探索将土地未来收益等纳入抵押估值范围，以增加标的物单位价值评估。四是构建多元风险分担机制。现阶段，金融机构即使获取国有农用地使用权的优先受偿权，也存在流转失败的可能性。因此，一方面充分发挥农业社会化服务组织的作用，依托土地托管服务弥补正规市场不活跃下标的物违约处置的能力；或在违约农垦企业仍然拥有经营能力的情况下，采用展期或再投资等金融工具，帮助农垦企业再经营，以抵押国有农用地使用权未来收益权作为贷款抵偿。另一方面，构建完善的农业保险与担保体系，形成保险、银行、政府、担保等多元主体风险共担、违约联合处置的机制。充分发挥农业政策性担保和保险的作用，为符合条件的抵押贷款提供担保，推进产量保险、价格保险、收入保险等“保险 农地抵押”试点，尽量放宽保险赔付范围。
原文载于《农村金融研究》2022年第9期
接过编号为00001号的昆明市首本《农村土地流转经营权抵押登记证》，昆明鲜源花卉有限公司董事长吴绍忠露出欣慰的笑容，晋宁区农信社将在本月底为其发放第一笔贷款，有了金融支持，公司在晋宁区的400亩绿色高效花卉生产示范项目建设进度就有了保障。
3月29日，在昆明市农业农村局、昆明市金融办、昆明市自然资源和规划局等有关负责人共同见证下，昆明联合产权交易有限公司向昆明鲜源花卉有限公司颁发了昆明市第一本《农村土地流转经营权抵押登记证》。
为农业经营主体提供融资助力
去年9月，昆明市制定印发了《昆明市农村承包土地经营权和农业设施产权抵押贷款实施方案（试行）》《昆明市农村土地承包经营权流转登记管理办法（试行）》《昆明市农业设施所有权登记管理办法（试行）》（以下简称“一方案两办法”），探索建立农村承包土地流转经营权和农业设施产权抵押贷款业务、风险防范机制和抵押资产处置机制等制度，为做大做强高原特色都市现代农业提供强有力的金融支持，这也是在云南省第一次提出实施“两权”抵押贷款。
“一方案两办法”聚焦在农业行业中市场化水平高、专业化程度深、投资规模大、带动农户能力强的优质主体，明确由县级农业农村部门对农村承包土地流转经营权和农业设施所有权进行登记和确权颁证，申请“两权”确权颁证的，必须符合权属清晰、提供合法有效的农村土地流转合同，并经县级联合审查小组联审后公示等条件。与此同时，由昆明联合产权交易有限公司向已经获得“两权”证且有融资需求的农业经营主体办理《农村土地流转经营权抵押登记证》和《农业设施所有权抵押登记证》。本次颁证仪式颁发的正是昆明联合产权交易有限公司发出的第一本《农村土地流转经营权抵押登记证》，它将为农业经营主体融资提供助力。
昆明市农业农村局党组书记、局长李启斌介绍，长期以来，农业经营主体缺乏金融机构认可的抵押物，导致农业经营主体投入的大量资金沉淀在田间地头，享受不到现代金融杠杆服务，严重制约昆明现代农业规模化、集约化、机械化发展。此次《农村土地流转经营权抵押登记证》的颁发，代表着昆明市农村“两权”抵押贷款工作全流程路径的畅通，更代表着昆明市农村产权流转交易进入规范化管理阶段。此次“两权”确权登记有效实现抵押贷款功能，打破了“三农”融资难最后一公里，是农村产权制度改革的深化，更是农业农村资源一级市场资本化（确权）、二级市场价值化（颁证）、三级市场金融化（贷款）的具体体现，为壮大农村集体经济，激活农村农业沉睡资源积极赋能。
昆明市金融办主任李笠菲说：“10年前，我们就在思考如何盘活农村资产，破解农业经营者融资难的问题。今天抵押证的颁发意义重大，让农村资产可以作为抵押进行贷款，后期可以在昆明联合产权交易中心进行农村产权交易。下一步我们将动员更多银行落地‘两权’抵押贷款产品”。
“公司是昆明市属国有企业，一直致力于服务昆明经济发展，在开展农村‘两权’抵押贷款工作之初，公司便积极响应，提前部署。”昆明联合产权交易有限公司党委委员、总经理奎伟介绍说，公司于去年7月上线了农村综合产权交易平台，平台包含抵押登记功能及贷后管理功能，为后期颁证工作打下基础。在办理抵押登记过程中，公司通过信息化手段，提高办理效率，让数据多跑路，企业少跑腿，未来将进一步推进农村产权流转交易服务体系建设，完善市县乡三级服务和管理网络。
农村“两权”抵押贷款政策惠及农业经营主体
本次颁证对象昆明鲜源花卉有限公司正是农村“两权”抵押贷款的受益企业。2022年，晋宁区400亩绿色高效花卉生产示范项目获批，计划总投资约1亿元。去年4月25日，项目运营方墩子村委会、兴旺村委会共同注册成立昆明鲜源花卉有限公司，作为该项目的建设主体。公司成立后，虽然相关部门的扶持资金帮助企业解决了土地流转费用，但项目建设资金还是没有着落。
“企业刚刚成立，没有经营收入，没有固定资产，无法融资。农业农村部门和街道办事处指导帮助我们办理了土地流转经营权登记证，让流转来的土地经营权成为了有效抵押物，这成为了我们企业获得贷款的唯一途径。”昆明鲜源花卉有限公司董事长吴绍忠介绍说。
但仅靠土地流转经营权作为抵押，贷款授信额度仍然不能满足资金需求。在晋宁区委区政府的帮助下，晋宁国资公司采取以412亩15年的土地流转经营权作为抵押物为本项目提供反担保的方式为公司增信，昆明鲜源花卉有限公司和晋宁区国资公司共同到昆明市联合产权交易有限公司办理了抵押登记。“抵押登记证作为我们双方抵押关系的证明，给我们抵押双方和贷款银行都吃下了定心丸。”吴绍忠介绍说。
昆明鲜源花卉有限公司办理完《农村土地流转经营权抵押登记证》后，向晋宁区农信社申请贷款5000万元作为一部分的建设资金，现已成功签订了贷款合同，同时公司还与晋宁区国资公司签订了担保合同、抵押合同、质押合同。目前，晋宁区农信社已准备本月底发放第一笔贷款。吴绍忠说，在资金到位的情况下，晋宁区400亩绿色高效花卉生产示范项目有望于2023年5月底完工交付使用。
“这笔贷款的成功办理得益于政银企合作，得益于各级政府部门政策的快速落地和机制流程的快速建立。农业经营主体、合作社、新型农业经营主体能正常办理土地流转经营权证，昆明市联合产权交易有限公司办理抵押登记及提供流转平台，全流程打通了农村土地经营权用于抵押贷款的通道。为以后金融机构合规、广泛开展农业主体授信奠定了坚实的基础。”昆明市农信社党委委员副主任汤小米说，抵押登记证书成功颁发，标志着解决了农村“两权”抵押贷款中发证和抵押两个最重要的难题，对农村“两权”抵押贷款产品在昆明市全面推广起到了重要作用。
据悉，目前，昆明市农信社全市14家行社已制定了农村“两权”抵押贷款制度管理办法，除晋宁农信社办理的鲜源花卉贷款外，其余行社也将在政府部门的指导帮助下，积极对接业务，即将实现业务落地。
“现代农业具有资金密集和技术密集特征，农村金融供需矛盾突出的主要原因在于相对城市企业而言，农业经营主体缺乏金融机构认可的抵押物，导致农业经营主体投入的大量资金沉淀在田间地头，享受不到现代金融杠杆服务，严重制约现代农业规模化、集约化、机械化发展。”李启斌说，昆明市在全省首推农村承包土地流转经营权和农业设施产权确权登记与抵押贷款，目的就是赋予农业农村抵押物“身份”，使之获得金融机构认可，从而可以抵押贷款，为现代农业发展“赋能”。
农村“两权”抵押贷款工作开展以来，昆明市级召开工作推进会3次，昆明市农业农村局联合昆明市金融办、昆明市联合产权交易有限公司和银行等单位先后多次到县区开展政策讲解、业务指导和宣传推介工作，农村“两权”抵押贷款政策受到广大农业经营主体的欢迎。截至目前，昆明全市累计办理农村土地流转经营权证20本、农业设施所有权证1本，面积共9735.7亩，惠及涉农经营主体40余个。
本文来自【云南日报】，仅代表
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接过编号为00001号的昆明市首本《农村土地流转经营权抵押登记证》，昆明鲜源花卉有限公司董事长吴绍忠露出欣慰的笑容，晋宁区农信社将在本月底为其发放第一笔贷款，有了金融支持，公司在晋宁区的400亩绿色高效花卉生产示范项目建设进度就有了保障。
3月29日，在昆明市农业农村局、昆明市金融办、昆明市自然资源和规划局等有关负责人共同见证下，昆明联合产权交易有限公司向昆明鲜源花卉有限公司颁发了昆明市第一本《农村土地流转经营权抵押登记证》。
为农业经营主体提供融资助力
去年9月，昆明市制定印发了《昆明市农村承包土地经营权和农业设施产权抵押贷款实施方案（试行）》《昆明市农村土地承包经营权流转登记管理办法（试行）》《昆明市农业设施所有权登记管理办法（试行）》（以下简称“一方案两办法”），探索建立农村承包土地流转经营权和农业设施产权抵押贷款业务、风险防范机制和抵押资产处置机制等制度，为做大做强高原特色都市现代农业提供强有力的金融支持，这也是在云南省第一次提出实施“两权”抵押贷款。
“一方案两办法”聚焦在农业行业中市场化水平高、专业化程度深、投资规模大、带动农户能力强的优质主体，明确由县级农业农村部门对农村承包土地流转经营权和农业设施所有权进行登记和确权颁证，申请“两权”确权颁证的，必须符合权属清晰、提供合法有效的农村土地流转合同，并经县级联合审查小组联审后公示等条件。与此同时，由昆明联合产权交易有限公司向已经获得“两权”证且有融资需求的农业经营主体办理《农村土地流转经营权抵押登记证》和《农业设施所有权抵押登记证》。本次颁证仪式颁发的正是昆明联合产权交易有限公司发出的第一本《农村土地流转经营权抵押登记证》，它将为农业经营主体融资提供助力。
昆明市农业农村局党组书记、局长李启斌介绍，长期以来，农业经营主体缺乏金融机构认可的抵押物，导致农业经营主体投入的大量资金沉淀在田间地头，享受不到现代金融杠杆服务，严重制约昆明现代农业规模化、集约化、机械化发展。此次《农村土地流转经营权抵押登记证》的颁发，代表着昆明市农村“两权”抵押贷款工作全流程路径的畅通，更代表着昆明市农村产权流转交易进入规范化管理阶段。此次“两权”确权登记有效实现抵押贷款功能，打破了“三农”融资难最后一公里，是农村产权制度改革的深化，更是农业农村资源一级市场资本化（确权）、二级市场价值化（颁证）、三级市场金融化（贷款）的具体体现，为壮大农村集体经济，激活农村农业沉睡资源积极赋能。
昆明市金融办主任李笠菲说：“10年前，我们就在思考如何盘活农村资产，破解农业经营者融资难的问题。今天抵押证的颁发意义重大，让农村资产可以作为抵押进行贷款，后期可以在昆明联合产权交易中心进行农村产权交易。下一步我们将动员更多银行落地‘两权’抵押贷款产品”。
“公司是昆明市属国有企业，一直致力于服务昆明经济发展，在开展农村‘两权’抵押贷款工作之初，公司便积极响应，提前部署。”昆明联合产权交易有限公司党委委员、总经理奎伟介绍说，公司于去年7月上线了农村综合产权交易平台，平台包含抵押登记功能及贷后管理功能，为后期颁证工作打下基础。在办理抵押登记过程中，公司通过信息化手段，提高办理效率，让数据多跑路，企业少跑腿，未来将进一步推进农村产权流转交易服务体系建设，完善市县乡三级服务和管理网络。
农村“两权”抵押贷款政策惠及农业经营主体
本次颁证对象昆明鲜源花卉有限公司正是农村“两权”抵押贷款的受益企业。2022年，晋宁区400亩绿色高效花卉生产示范项目获批，计划总投资约1亿元。去年4月25日，项目运营方墩子村委会、兴旺村委会共同注册成立昆明鲜源花卉有限公司，作为该项目的建设主体。公司成立后，虽然相关部门的扶持资金帮助企业解决了土地流转费用，但项目建设资金还是没有着落。
“企业刚刚成立，没有经营收入，没有固定资产，无法融资。农业农村部门和街道办事处指导帮助我们办理了土地流转经营权登记证，让流转来的土地经营权成为了有效抵押物，这成为了我们企业获得贷款的唯一途径。”昆明鲜源花卉有限公司董事长吴绍忠介绍说。
但仅靠土地流转经营权作为抵押，贷款授信额度仍然不能满足资金需求。在晋宁区委区政府的帮助下，晋宁国资公司采取以412亩15年的土地流转经营权作为抵押物为本项目提供反担保的方式为公司增信，昆明鲜源花卉有限公司和晋宁区国资公司共同到昆明市联合产权交易有限公司办理了抵押登记。“抵押登记证作为我们双方抵押关系的证明，给我们抵押双方和贷款银行都吃下了定心丸。”吴绍忠介绍说。
昆明鲜源花卉有限公司办理完《农村土地流转经营权抵押登记证》后，向晋宁区农信社申请贷款5000万元作为一部分的建设资金，现已成功签订了贷款合同，同时公司还与晋宁区国资公司签订了担保合同、抵押合同、质押合同。目前，晋宁区农信社已准备本月底发放第一笔贷款。吴绍忠说，在资金到位的情况下，晋宁区400亩绿色高效花卉生产示范项目有望于2023年5月底完工交付使用。
“这笔贷款的成功办理得益于政银企合作，得益于各级政府部门政策的快速落地和机制流程的快速建立。农业经营主体、合作社、新型农业经营主体能正常办理土地流转经营权证，昆明市联合产权交易有限公司办理抵押登记及提供流转平台，全流程打通了农村土地经营权用于抵押贷款的通道。为以后金融机构合规、广泛开展农业主体授信奠定了坚实的基础。”昆明市农信社党委委员副主任汤小米说，抵押登记证书成功颁发，标志着解决了农村“两权”抵押贷款中发证和抵押两个最重要的难题，对农村“两权”抵押贷款产品在昆明市全面推广起到了重要作用。
据悉，目前，昆明市农信社全市14家行社已制定了农村“两权”抵押贷款制度管理办法，除晋宁农信社办理的鲜源花卉贷款外，其余行社也将在政府部门的指导帮助下，积极对接业务，即将实现业务落地。
“现代农业具有资金密集和技术密集特征，农村金融供需矛盾突出的主要原因在于相对城市企业而言，农业经营主体缺乏金融机构认可的抵押物，导致农业经营主体投入的大量资金沉淀在田间地头，享受不到现代金融杠杆服务，严重制约现代农业规模化、集约化、机械化发展。”李启斌说，昆明市在全省首推农村承包土地流转经营权和农业设施产权确权登记与抵押贷款，目的就是赋予农业农村抵押物“身份”，使之获得金融机构认可，从而可以抵押贷款，为现代农业发展“赋能”。
农村“两权”抵押贷款工作开展以来，昆明市级召开工作推进会3次，昆明市农业农村局联合昆明市金融办、昆明市联合产权交易有限公司和银行等单位先后多次到县区开展政策讲解、业务指导和宣传推介工作，农村“两权”抵押贷款政策受到广大农业经营主体的欢迎。截至目前，昆明全市累计办理农村土地流转经营权证20本、农业设施所有权证1本，面积共9735.7亩，惠及涉农经营主体40余个。
本文来自【云南日报】，仅代表
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