行政处罚自由裁量权（行政处罚裁量权实施办法）

□ 滕恩荣

2021年7月15日正式施行的行政处罚法第三十四条明确规定了行政处罚裁量基准，不仅明确要求行政处罚中应当“规范行政使行政处罚裁量权”，而且明确要求“行政处罚裁量基准应当向社会公布”。

此项规定是我国在国家法律层级的立法实践中首次以“行政执法裁量权”取代了“行政执法自由裁量权”，具有重大法律意义。笔者建议从四方面对此项规定加强理解认识：

精准理解行政处罚裁量权。以往无论在执法实务和学理研究中经常提及“自由裁量权”。笔者认为这种对执法裁量权的理解是不全面的，而且容易导致“自由裁量权”理解的泛化和滥用。因此应以“行政执法裁量权”或“行政裁量权”的概念替代“自由裁量权”，从而有助于更精准理解裁量权的法律含义，更好地推动法治政府建设和依法行政工作向前发展。行政裁量权是指行政主体在法律、法规等规范性文件设置的原则、基准和限度内，通过依法斟酌判断、合理审慎认定，最终作出行政执法行为的权力。基于行政主体对于裁量权的行使，以及法律规范对行政行为拘束的程度不同，可以将行政行为分为裁量行为和羁束行为。但是应当清醒地认识，有关裁量行为与羁束行为的区分，并不是绝对的，仅是相对的。实际上任何裁量行为，都具有一定的限度，不受法拘束的所谓绝对的“自由裁量权”是不存在的。

正确认识行政自我拘束原则与行政处罚裁量基准的关系。行政自我拘束原则强调的是基于行政主体自身所制定的基准、所作出的决定乃至所采取的措施的拘束性。实际上由于现实行政执法工作中情况的多样性与复杂性的客观情况，决定了将行政处罚内容全部置于法律严苛规制之下的主张是不现实的，因而行政处罚的中对于处罚幅度和空间的规定大量存在也是理所当然的。行政自我拘束原则正是以这种行政处罚裁量及执法幅度的存在为前提，目的是为了更好保护私人权利。因此行政机关自身制定的规范行政处罚行为的裁量基准既是行政自我拘束原则的一个重要体现方式，也是行政处罚裁量权的一个重要规制羁束形式。

正确认识行政处罚裁量基准应当遵循的基本原则。第一，合法性原则。合法性原则是行政法的基本原则之一，同时也是行政法的首要原则，具有不可替代的位置。行政处罚裁量基准不能和立法本意和立法精神相违背。裁量结果应当符合法律原则和幅度，裁量程序亦应当合法合规。第二，合理性原则。行政处罚裁量基准应当客观公正、善意适度，符合常规、合乎理性，必须符合行政自我拘束原则、比例原则、信赖保护原则，真正合情合理，应当力争实现行政处罚权行使的法律效果、社会效果和政治效果相统一。第三，正当程序原则。正当程序原则是行政执法裁量基准的应有之义和重要内容，不仅有利于保护当事人的合法权益，而且有利于行政处罚权行使接受社会监督，从而真正体现依法行政的精髓和行政执法裁量基准的要义。

此外，行政处罚裁量基准在司法审查中还应注意以下情况：首先，行政处罚裁量基准只能作为行政执法机关处罚依据的补强，不能单独作为行政执法机关的处罚依据。同时也不能单独成为人民法院在司法审查中的主要依据。同时，行政处罚裁量基准作为一种法律位阶在规章以下的规范性文件，根据行政诉讼法的规定，在人民法院对具体行政处罚行为进行司法审查时，可以被一并进行合法性审查。

规范行使行政处罚裁量权是法治进步的必然结果，只有精准理解裁量权的法律含义，规范裁量权在行政执法实务工作中的行使，才能真正推动法治政府建设和依法行政工作向前发展。

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