当前位置：知更鸟 > 法律知识学习

环境公益诉讼司法解释（环境公益诉讼的主体）

法律知识学习
2023-02-08 15:25:01
0
广州律师

引言

1968年，美国学者哈丁发表了著名的《公地的悲剧》（The Tragedy of the Commons），哈丁在文章中举了一个例子，即如果有一片对所有人开放的公共牧场，那么牧民们会倾向于在这块公共牧场上养尽可能多的牲口，直到过度放牧引发牧场退化。这背后的逻辑很简单：对于个体来说，多养一个牲口的收益完全归自己享受，但多养牲口给牧场带来的负担却是全体牧民承担。

[1]

这则简单的例子揭示了一个道理：由于人类逐利的本性，对于那些缺少明确产权所有者和管理者的公共财产或资源（例如自然环境），往往更容易受到侵害。“公地悲剧”理论提出后，如何避免环境问题成为了学者研究的热点，反映在法律层面上，则促进了现代公益诉讼制度的诞生。

一、环境公益诉讼的历史

公益诉讼

是一项古老的法律制度，上可以追溯到古罗马时期，当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。

[2]

然而现代意义上的公益诉讼制度，则被普遍认为诞生于美国。1863年美国《反欺骗政府法》规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方；1890年《谢尔曼法》和1914年《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为，检察官、任何个人及组织都可以起诉。

[3]

环境领域的公益诉讼起步则更晚一些。美国在1970年密歇根州《环境保护法》中首次创设“公民诉讼”的概念。该法律规定，为保护自然资源等不受污染和损害，任何个人或法律实体，都可以提起诉讼。

[4]

同时期的英国在环境公益诉讼领域也开始突破，建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度，英国的《污染控制法》亦为个人提起环境公益诉讼提供法律依据。

[5]

在德国，1979年不莱梅州率先在修改《自然保护法》时赋予了环境团体公益诉权，开启了德国环境公益诉讼之先河，此后德国在全国范围逐步确立了环境团体公益诉讼制度。

[6]

二、我国环境公益诉讼立法发展

我国公益诉讼制度在近几年才开始发展。2012年修正的《民事诉讼法》首次规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

[7]

但是所谓“法律规定的机关和有关组织”当时还不明确，法律规定过于笼统导致公益诉讼制度尚不具备操作性。

2014年修订的《环境保护法》进一步完善了社会组织提起环境公益诉讼的制度，明确了有权提起环境民事公益诉讼的社会组织的条件。2015年1月《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》发布，进一步明确了社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格、环境公益诉讼的适用范围以及人民法院审理环境民事公益诉讼案件的相关程序等。

2017年6月，全国人大常委会通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，分别增加了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定。根据修订后的法律，在没有社会组织起诉的情况下，检察机关有权提起环境民事公益诉讼；检察机关发现对生态环境和资源保护负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关应当向人民法院提起诉讼。上述规定标志着我国检察机关提起公益诉讼制度的正式确立。

[8]

2021年1月1日起实施的《民法典》也为环境民事公益诉讼提供了实体法上的依据。《民法典》第1234条规定了有关机关和组织有权请求侵权人承担生态环境修复责任

[9]

；第1235条规定还进一步规定了生态环境损害赔偿的范围。

[10]

三、我国环境公益诉讼司法实践发展

（1）案件数量逐年上升，检察机关成为环境公益诉讼主力

据统计显示，我国环境公益诉讼案件数量总体呈逐年上升的趋势。但具体而言，由社会组织提起的环境民事公益诉讼增长不明显，但由检察机关提起的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼数量均有很大涨幅（见下表）。

[11]

由此可见，检察机关已经成为发动环境公益诉讼的绝对主力。

（2）案件类型逐渐丰富

除了传统的大气、水、土壤等环境要素外，近年来的环境公益诉讼案件类型还涉及鸟类、濒危植物、湿地、自然保护区、文物、自然遗迹等，呈现出多样化的特点，环境公益诉讼的覆盖面进一步扩大。

（3）相关配套机制在摸索中完善

由于环境公益诉讼在立法层面仍有不少空白，环境公益诉讼的很多相关制度仍在摸索完善的过程中。例如，在环境公益诉讼赔偿资金的使用问题上，近年来最高人民法院推动在省级层面设立公益诉讼和生态环境损害专项资金账户，从全局上统筹解决环境修复问题，确保修复费用和赔偿金专款专用；有的案件中法院还创新引入公益信托机制，由污染者设立信托基金来履行环境保护义务。

[12]

此外针对环境公益诉讼中鉴定难、鉴定贵问题中，近年来，法院已经在实践中尝试了专家证人、专家咨询委员会、专家陪审员等做法，为庭审提供技术支持。法院对于生态环境修复费用，结合破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，在参考负有环境保护监督管理职责的部门和有关专家的意见的基础上予以合理确定。

[13]

四、环境公益诉讼的特点

（1）诉讼主体资格的法定性

在我国，

环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼

的原告资格有所不同。社会组织、人民检察院都可以成为环境民事公益诉讼的原告；但是环境行政公益诉讼只能由检察机关提起。具体而言，根据《环境保护法》第58条，提起环境民事公益诉讼的社会组织必须符合两个条件，一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录；而根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条，提起第一审民事公益诉讼案件的检察机关则应当是市（分、州）一级的人民检察院；第一审行政公益诉讼案件由基层人民检察院负责。

[14]

（2）请求保护的客体是环境相关的社会公共利益

环境公益诉讼旨在保护“

社会公共利益

”，这也是环境公益诉讼最核心的特征。虽然法律并未明确“社会公共利益”的具体定义，但是一般认为社会公共利益是与私人利益相对的概念，是公众可以享有且不排除他人享有的利益。例如，工厂向水塘排放超标废水，导致水塘内的养殖经营人放养的鱼类大面积死亡，养殖户据此提起环境污染责任之诉，请求工厂赔偿其经济损失，这只能算传统的民事侵权诉讼；但是如果工厂向河流排放废水导致生态破坏，相关环保组织起诉要求工厂停止破坏环境的行为，这就是典型的环境公益诉讼。

（3）兼顾预防功能和赔偿功能

在传统民事诉讼中，原告通常只能请求被告赔偿其实际遭受的损失。例如《侵权责任法》第65条就规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”但因为环境问题具有不可逆性、稀缺和脆弱性，环境公益一旦遭到侵害，事后补救就变得极度困难或无法挽回，因此环境民事公益诉讼允许原告

基于潜在的生态环境受损风险提起预防性的诉讼请求。

例如在“云南绿孔雀”案中，环保组织发现野生保护动物绿孔雀栖息地恰好位于在建的红河（元江）干流戛洒江一级水电站的淹没区，遂起诉要求建设单位立即停止建设，这就是公益诉讼预防性功能的体现。

结语

曾经，人们以为生态环境问题是一个只要通过技术手段就可以解决的问题，然而后来人们越发意识到，生态环境问题既是一个科学技术问题，也是一个人文社会和法律问题，需要各方共同努力。环境公益诉讼为应对环境问题提供了一个可行的解决方案。与发达国家相比，我国的环境公益诉讼发展历史还较短，不论是立法还是司法实践仍在不断发展的过程中，对此企业应当保持关注。企业在日常生产、经营过程中应当严格执行环保合规要求，才能降低诉讼风险，防患于未然；如果企业成为环境公益诉讼的被告，则更要高度重视，积极应诉，维护自身合法权益。

[注]

[1] Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, Science 162 (3859), 1243-1248.

[2] 周相.《罗马法原论》，北京: 商务印书馆 2014 年版，转引自梁鸿飞. 美国公益诉讼的宪法变迁及其对中国的镜鉴[J]. 华中科技大学学报(社会科学版), 2019(4), 第3页。

[3] 赵许明. 公益诉讼模式比较与选择[J]. 比较法研究, 2003, 000(002)，第69页。

[4] 颜运秋.《中国特色生态环境公益诉讼理论和制度研究》，中国政法大学出版社，第207页。

[5] 关丽. 环境民事公益诉讼研究[D]，中国政法大学, 第47页。

[6] 颜运秋.《中国特色生态环境公益诉讼理论和制度研究》，中国政法大学出版社，第208页。

[7]《民事诉讼法（2012修正）》第55条。

[8] 我国近年来也在推行由相关行政机关作为起诉主体的生态环境损害赔偿诉讼。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》以及《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人提起生态环境损害赔偿；根据《海洋环境保护法》以及《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，海洋环境监督管理部门有权代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的责任者提出损害赔偿要求。此类诉讼与上述环境公益诉讼在功能上有重合或相似之处，因此也有学者认为此类诉讼也具有公益属性，本质上属于环境公益诉讼（请见李浩.《生态损害赔偿诉讼的本质及相关问题研究》，《行政法学研究》2019年第4期）。本文讨论的环境公益诉讼暂不包括生态环境损害赔偿诉讼。

[9]《民法典》第1234条违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。

[10]《民法典》第1235条违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

[11] 以上数据均来源最高人民法院历年发布的《中国环境资源审判》白皮书。

[12] 参见《中国环境资源审判（2019年）》。

[13] 巩固. 2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析[J]. 法学，2016年第9期，第23页。

[14] 此外，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门、海洋环境监督管理机关，均有权作为原告提起生态损害赔偿诉讼。