□董希淼 招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员
3月10日，国务院机构改革方案获得十四届全国人大一次会议批准。根据方案，我国将进行金融监管体制改革，其中深化地方金融监管体制改革是内容之一。地方金融监管体制改革的重点，是科学合理界定中央和地方政府在地方金融监管中的职责。下一步，应以国务院机构改革的实施为契机，加快完善地方金融监管体制，推动中央和地方加强金融监管协调，更好地防范化解区域性和系统性金融风险。
现实需要
地方金融监管，是指中央和地方政府根据法律法规，对地方金融市场、金融组织、金融行为实施监督和管理。前几年，随着金融管制放松，我国小额贷款公司等地方金融组织发展较快。在互联网浪潮之下，以P2P网贷为代表的网络借贷平台更是一度野蛮生长。尽管产生这些非正规金融机构来自于市场需求，但未纳入监管的地方金融组织和类金融机构过快扩张，显性和潜在的金融风险不断累积。近年来，地方性金融产业迅速发展所带来的潜在不稳定性和风险问题，开始成为影响地方金融运行效率和金融安全、决定地方金融能否健康发展，甚至是地方经济与社会能否保持稳定的重要因素。
出于应对地方金融组织迅速增长、金融行为日益多元及金融风险加快暴露等现实需要，我国在坚持金融监管主要是中央事权的前提下，逐渐将地方金融监管的部分职能及风险处置责任交由地方政府承担，金融监管在事实上由“单极单层”体系转向“单极多层”体系，地方金融监管问题由此而来。2002年，上海市率先成立金融服务办公室；2008年起，各地金融办开始在职权、编制、机构设置上走向独立。截至2011年底，所有省级政府都成立了金融办。2009年，北京市将金融办升级为金融局。2017年以来，各省将金融局（办）升格为地方金融监督管理局，以加强对地方金融组织的监管。与此同时，部分省份以地方立法的形式制定地方金融监督管理条例。
总的来看，近年来我国自下而上探索优化地方金融监管体制，取得积极进展，加强了对区域性金融风险的化解，也推动了地方金融业发展。但在当前日益复杂的金融环境下，我国地方金融监管还存在着诸多不足和问题。
一是地方金融监管法律体系建设不足。虽然我国金融法律体系不断完善，但在地方金融监管立法方面仍然较为薄弱，缺乏国家层面统一的地方金融监管立法。除《融资担保公司监督管理条例》外，其他关于地方金融组织的监管规则均为部门规章或规范性文件，层级和效力较低，对违法金融行为威慑力不足，难以有效保护消费者和投资者合法权益。虽然部分省份进行地方立法，但对金融监管职责分工理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外，也难以对跨区域金融活动进行全面监管。
二是中央和地方政府权责分工不清晰。长期以来，由于缺乏法律规制，中央和地方政府在监管目标上存在差异且不明确，地方金融监管对象和监管标准不统一，存在较多的监管空白和监管重叠，监管效率较低。地方法人金融机构接受中央金融管理部门监管，但国有金融资本管理、党的建设、纪检监察等均归口在地方党委政府。因此，中央金融管理部门和地方政府在高管任免、风险处置中难以协调的事时有发生，地方政府属地风险处置责任往往难以有效履行。
三是地方政府金融监管部门角色冲突。地方金融监管局往往加挂金融工作办公室、金融服务局等牌子，承担推动金融市场建设、促进地方金融发展、扩大企业融资等职责。因此，地方金融监管局将促进金融发展甚至招商引资作为其重要工作，造成与金融监管、风险处置等职责和角色冲突。在实践中，越权审批设立地方金融组织、违规扩大地方金融组织经营区域等现象较为普遍。由于缺乏明确要求，地方金融监管局监管权限、专业能力、人员编制等均较为有限，难以有效承担监管责任。
2017年7月召开的第五次全国金融工作会议要求：地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。2023年政府工作报告在谈到当前困难挑战时，指出“一些中小金融机构风险暴露”，强调要“有效防范化解重大经济金融风险”，“防止形成区域性、系统性金融风险”。这些都对加强和完善地方金融监管提出更高要求。
目前，地方金融监管统一立法已经迈出第一步。2021年12月，由中国人民银行会同有关方面研究起草的作为行政法规的《地方金融监督管理条例》向社会公开征求意见。从内容看，金融监管仍然主要是中央事权，正如《党和国家机构改革方案》强调“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制”。地方政府在金融监管方面实际上承担“有限监管”职责。第一，从监管对象看，地方金融监管的主要对象是地方金融组织，即“7+其他”。第二，从监管权限看，地方金融组织的监管规则由中央金融管理部门制定，地方政府负责的是日常监管。第三，从职责层级看，地方金融监管的部分职责授予省级人民政府，如对地方金融组织发放牌照等权限，不得转授给县、市级政府。第四，从权限行使看，地方政府行使监管权限受到约束。如审批设立区域性股权市场，应当进行公示，并报国务院证券监管部门备案。
改革纵深
地方金融监管是在金融业混业经营加速、金融科技创新深化、地方金融组织涌现的背景下产生的。地方经济发展对金融业的依赖程度日益增强。强化地方金融监管，有利于在区域层面上防范化解金融风险，具有重要意义。下一步，笔者建议，应采取多方面措施，加快推进和深化地方金融监管体制改革：
第一，尽快出台《地方金融监督管理条例》。金融监管权的正当性来源于法律授权。通过制定行政法规，明确地方金融监管上位法依据和基本规则，授予地方政府金融监管权限但剥离地方金融监管机构“融资职能”；明晰中央和地方监管权责范围，调动地方政府的主动性和积极性，最终形成责任明确、边界清晰、央地协同的地方金融监管制度。同时，在全国统一地方金融组织的监管标准和要求，减少跨区域的监管套利。在条件成熟时，将《地方金融监督管理条例》升级为《地方金融监督管理法》。
第二，合理界定中央和地方政府权责分工。我国金融监管权主要集中在中央层面。应加快建立以中央金融管理部门地方派出机构为主、地方政府金融监管部门为辅的地方金融监管体制，提升监管效能。中央金融管理部门负责制定地方金融监管基本规则，对地方政府金融监管部门予以业务指导；地方政府主要履行对地方金融组织监管和风险处置职责，打击非法集资，维护属地金融稳定。对区域金融环境好、监管能力强的省份，可适当扩大其对小型金融机构的准入和监管权责。
第三，建立中央与地方金融监管协调双机制。在中央金融委员会建立地方金融监管协调机制，加强中央金融管理部门派出机构之间、中央金融管理部门派出机构与地方金融监管部门之间的监管协调、政策沟通、信息共享，促进区域金融风险防范和生态环境优化。同时，地方政府建立金融监管协调机制，加强与中央金融管理部门派出机构的重大事项交流沟通。比如，地方政府在推荐提名地方法人金融机构高管人选前，应通过协调机制进行会商。
第四，重新定位地方政府金融监管部门。省级和市级政府应设立作为组成部门的地方金融监管局，县级政府根据需要设立；地方金融监管局加快剥离金融发展、招商引资等非核心职责，专注于地方金融监管。通过法律法规，赋予地方政府金融监管局必要的履职手段，如对地方金融组织进行检查、处罚等。此外，可探索建立中央和地方金融监管部门双向的人员交流等机制，提高地方金融监管局的专业能力。在此次改革中，央行县级支行不再保留，地方金融监管局还可从中吸收优秀人才。
图/广州日报·新花城记者 杨耀烨
广州日报·新花城编辑 杨博
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