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非法转让土地使用权罪的立案标准有哪些?(非法转让土地使用罪量刑司法解释)

法律知识学习
2023-05-01 04:30:02
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南京律师

文章目录：

1、哪些土地违法行为构成犯罪？（附法律规定、司法解释）
2、经济犯罪系列谈1—非法转让、倒卖土地使用权罪的司法认定（上）
3、什么是非法占用农用地罪？

哪些土地违法行为构成犯罪？（附法律规定、司法解释）

依据我国相关法律的规定，我国的土地分为国有土地和集体土地两种，使用土地要先取得土地的使用权，而土地违法行为也是比较常见的，那么那些土地违法行为构成犯罪呢?

刑法规定

第二百二十八条　【非法转让、倒卖土地使用权罪】以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。

第三百四十二条　【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

第四百一十条　【非法批准征收、征用、占用土地罪;非法低价出让国有土地使用权罪】国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

司法解释

最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释
（2000年6月16日最高人民法院审判委员会第1119次会议通过法释〔2000〕14号）

为依法惩处破坏土地资源犯罪活动，根据刑法的有关规定，现就审理这类案件具体应用法律的若干问题解释如下：

第一条 以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”，依照刑法第二百二十八条的规定，以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚：

（一）非法转让、倒卖基本农田五亩以上的；

（二）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的；

（三）非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的；

（四）非法获利五十万元以上的；

（五）非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。

第二条 实施第一条规定的行为，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节特别严重”：（一）非法转让、倒卖基本农田十亩以上的；

（二）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地二十亩以上的；

（三）非法转让、倒卖其他土地四十亩以上的；

（四）非法获利一百万元以上的；（五）非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节，如造成严重后果等。

第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

第四条 国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，具有下列情形之一的，属于非法批准征用、占用土地“情节严重”，依照刑法第四百一十条的规定，以非法批准征用、占用土地罪定罪处罚：

（一）非法批准征用、占用基本农田十亩以上的；

（二）非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的；

（三）非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的；

（四）虽未达到上述数量标准，但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上；造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。

第五条 实施第四条规定的行为，具有下列情形之一的，属于非法批准征用、占用土地“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”：

（一）非法批准征用、占用基本农田二十亩以上的；

（二）非法批准征用、占用基本农田以外的耕地六十亩以上的；

（三）非法批准征用、占用其他土地一百亩以上的；

（四）非法批准征用、占用土地，造成基本农田五亩以上，其他耕地十亩以上严重毁坏的；

（五）非法批准征用、占用土地造成直接经济损失五十万元以上等恶劣情节的。

第六条 国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，非法低价出让国有土地使用权，具有下列情形之一的，属于“情节严重”，依照刑法第四百一十条的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪定罪处罚：

（一）出让国有土地使用权面积在三十亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之六十的；

（二）造成国有土地资产流失价额在三十万元以上的。

第七条 实施第六条规定的行为，具有下列情形之一的，属于非法低价出让国有土地使用权，“致使国家和集体利益遭受特别重大损失”：

（一）非法低价出让国有土地使用权面积在六十亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之四十的；

（二）造成国有土地资产流失价额在五十万元以上的。

第八条 单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。

第九条 多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。

案件移送

根据《中华人民共和国土地管理法》第七十二条规定县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。

常见的土地违法行为

1、非法转让土地类

(一)未经批准，非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的;(二)不符合法律规定的条件，非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的;(三)将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的;

(四)不符合法律规定的条件，擅自转让房地产开发项目的;

(五)以转让房屋(包括其他建筑物、构筑物)，或者以土地与他人联建房屋分配实物、利润，或者以土地出资入股、联营与他人共同进行经营活动，或者以置换土地等形式，非法转让土地使用权的;

(六)买卖或者以其他形式非法转让土地的。

2、非法占地类

(一)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的;

(二)农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的;(三)超过批准的数量占用土地的;

(四)依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的;

(五)依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的;

(六)临时使用土地期满，拒不归还土地的;

(七)不按照批准的用途使用土地的;

(八)不按照批准的用地位置和范围占用土地的;

(九)在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦，经责令限期改正，逾期不改正的;

经济犯罪系列谈1—非法转让、倒卖土地使用权罪的司法认定（上）

一、问题的提出

我国1997年《刑法》第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中第八节“扰乱市场秩序罪”中第228条规定了一个重要的罪名，即“非法转让、倒卖土地使用权罪”。该法条规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

这个罪名自1997年《刑法》创设以来，一直不引人注意。但近年来随着经济的迅猛发展，土地使用权的交易日益频繁，已经有越来越多的商界人士或企业家因为涉嫌这一罪名，被司法机关追诉。这些追诉，有很多是正确的、罚当其罪的。但也有一些追诉，在法学界和实务界引起了很大争议，有学者或实务界人士认为个别被追诉的行为，根本就不构成犯罪。这些争议的产生，究其原因，乃在于这个罪名是一个需要准确理解方能被正确认定的行政犯、法定犯，而不是一个人人基于生活的常理都可以辨识的自然犯。不仅如此，1997年《刑法》关于这个罪名的规定，是一个空白罪状，而不是一个叙明罪状。该法条规定，“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权”，情节严重的，构成本罪。但何谓“违反土地管理法规”？何谓“非法转让、倒卖土地使用权”？他们的内涵和外延是什么？这些，法条没有给出具体的规定，有关司法解释也没有一个明确的解释，故而在司法实践中，有少量本罪案件的罪与非罪存在着较大的争议。

案例一

被告人王某某以个人独资企业名义通过投标方式竞拍获取某地块的国有建设用地使用权，在未经国土资源管理部门审批，违反《城市房地产管理法》中的未完成开发投资总额的25%以上不能转让土地使用权的规定，在未对该地块进行任何的开发建设的情况下，私自将该地块的国有土地使用权转让给其他主体。检察机关指控，被告人王某某以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让土地使用权，情节严重，构成非法转让土地使用权罪，请求人民法院依法判处。但王某某坚称自己的行为只是一般违法，达不到犯罪的程度。而该案在法律界也引起了较大的争议。

案例二

被告人刘某出资控股设立的B公司以人民币3000万元通过公开挂牌的方式获得A市H号地块的国有土地使用权，获得该地块后，刘某融资失败，无力开发该地块，于是以6000万元的价格将其在B公司的股权转让给魏某某担任法定代表人的C公司，C公司取得B公司控股股东的地位，并在工商部门办理了股权转移登记，C公司通过B公司控股股东的地位控制了H号地块的土地使用权，刘某获利3000万元（税前）。后公安机关以刘某涉嫌非法转让、倒卖土地使用权罪对刘某立案侦查，检察机关提起公诉，人民法院判处刘某有期徒刑4年。刘某不服，提起上诉，二审法院经过审理，依法改判刘某无罪。

对于以上有较大争议的案例，笔者认为，鉴于本罪的法条是一个空白罪状，因此，对于本罪罪名的确定，不仅要引用刑法条款，而且还需考究土地管理法规的具体规定、立法的原意和民商法的法理，结合民商法、行政法和刑法的法理，形成民商法、行政法和刑法的对话，才能正确掌握该罪名的构成要件，进而区分本罪的罪与非罪。

二、本罪中转让、倒卖土地使用权的具体情形

本罪所保护的刑法法益是土地使用权的社会主义市场秩序，根据这一刑法法益，《刑法》第228条规定了罪状和处罚条款，最高人民法院为此专门颁布了司法解释，最高人民检察院、公安部也为此专门颁布了本罪的追诉标准，追诉标准中规定，非法转让、倒卖基本农田5亩以上的，非法转让、倒卖基本农田以外的耕地10亩以上的，非法转让、倒卖其他土地20亩以上的，应予追诉。转让、倒卖前述土地的使用权，虽未达到前述规定的面积数额，但违法所得数额在50万元以上的，也应予以追诉。

为了保护土地使用权的市场秩序，尤其是保护基本农田、耕地、其他农用地，不被非法地改变土地用途或性质，维护国家“18亿亩”耕地红线，设立此一罪名，是完全必要和正当的，也是比较好理解的。相对来说不太好理解的，是对于农用地以外的“其他土地”的使用权（包括国有建设用地和未利用地），什么样的行为才是非法转让、倒卖的行为？是不是只要违反了土地管理法规，有增值获利，就构成了本罪中的“非法转让、倒卖土地使用权”的行为？

从最高人民检察院、公安部颁布的关于本罪的追诉标准中，我们可以看到，本罪主要是规制非法转让、倒卖农用地使用权的行为。我国关于土地管理的法律、行政法规都规定农用地只能用于农业、水利业等农用用途，未经法定程序审批不得用于建设用地，也不得用于其他不相关的用途。违反这一规定，将直接损害国家关于农用地保护以及土地规划的公共利益，对社会具有严重的危害性，因此，对农用地进行非法的转让或倒卖，情节严重的，构成本罪。

基于同等性原则，违法转让、倒卖农用地以外的“其他土地”，尤其是违法转让、倒卖国有建设用地使用权，必须要和非法转让、倒卖农用地一样，既违反了土地管理的法律、行政法规，又损害了社会公共利益，具有与非法转让、倒卖农用地同等的社会危害性，其行为，已经由行为的“违法性”上升到“非法性”，才能和非法转让、倒卖农用地一样构成本罪。

那么，在市场经济条件下，哪些转让“其他土地”的使用权（包括国有建设用地和未利用地）的行为，是既违反了土地管理的法律、行政法规，又损害了社会公共利益，具有与非法转让、倒卖农用地同等的社会危害性的行为呢？

全国人大常委会于2001年8月31日通过的立法解释，即《关于中华人民共和国刑法第228条、第342条、第410条的解释》中规定，本罪中“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法、城市房地产管理法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，而行政法规中的土地管理规定，包括《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《城市房地产开发经营管理条例》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等等。但是，并不是只要违反了上述土地管理法规的规定，就能够构成本罪。构成本罪不仅要违反土地管理法规，而且还要损害社会公共利益，其行为具有严重的社会危害性，方能成为本罪的客观行为要件。综合法律分析，以下三种违法转让国有建设用地使用权或未利用地使用权的行为，属于既违反了土地管理的法律、行政法规，又损害了社会公共利益，其行为与非法转让、倒卖农用地一样具有严重的社会危害性，可以构成本罪的客观行为要件。

（一）、以出让方式获得国有建设用地使用权后擅自改变土地用途转让、倒卖该土地使用权的。

《城市房地产管理法》第43条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地权出让金。因为出让合同中约定的土地用途，体现着国家土地规划控制方面的公法意图，基于社会公共利益的考虑必须在整个出让期限内得以实施，不得随意变更，若变更应依法履行相应审批手续，如果没有履行相应审批手续，则损害了社会公共利益，具有严重的社会危害性。

（二）、以划拨方式取得建设用地使用权，在未经有权人民政府批准的情况下非法转让、倒卖该土地使用权的。

《城市房地产管理法》第39条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让该土地使用权时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家的有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权，是国家免费给用地单位使用的，用地单位没有支付商业对价，是不能随意转让的。如果没有履行上述批准手续，受让方只是付款给转让方，没有向人民政府缴纳土地使用权出让金，则侵害了社会公共利益，具有严重的社会危害性。

（三）、在不符合土地利用年度计划的情形下而转让、倒卖未利用地用于建设用地的。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以维持实际耕地保有量和新增建设用地面积的平衡。依据国务院的这一规定，任何非农业建设需要使用未利用地的，必须符合土地利用总规划和乡镇村规划，纳入土地利用年度计划，不符合土地利用年度计划而转让未利用地用于建设用地的，是损害社会公共利益的行为，其行为具有严重的社会危害性。

以上三种行为，属于损害社会公共利益的违反土地管理法律、法规的行为，具有严重的社会危害性，可以构成本罪。

三、“违法”和“非法”的区别，民商法、行政法和刑法的对话

本罪的客观要件是既违反了土地管理法规，又有非法转让、倒卖土地使用权的行为，二者缺一不可。而连接二者的“非法转让、倒卖土地使用权”之中的“非法”二字需要有正确的理解。笔者认为，非法与违法，两者虽只是一字之差，但含义差别很大。非法本身是一种违法，是一种程度高的违法，它主要的含义是体现了一种对社会公共利益的损害，其行为违反了土地管理的法律、行政法规的效力性强制规定，具有明显的社会危害性。而违法是指违反了法律的一般性规定或管理性强制规定，但并不一定违反了法律的效力性强制规定，不一定具有刑法所要求的严重的社会危害性。

因此，不是所有的违反土地管理法规的行为都是本罪中的“违反土地管理法规”的行为，只有违反了土地管理法规中的效力性强制规定才构成本罪中的“违反土地管理法规”的行为。那么，我们应如何理解土地管理法规中的效力性强制规定呢？（未完待续）

什么是非法占用农用地罪？

非法占用农地罪

概念及构成要件

【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

【构成要件】

1、客体要件：本罪侵犯的客体是国家的土地管理制度。犯罪对象是耕地、林地、草原等农用地。

《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定：“草原”，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。

《森林法》第八十三条第（3）项规定：林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。

耕地，是指种植农作物的土地。根据《土地管理法》规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。耕地是土地资源中具有特殊性的组成部分。

★《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)

2、客观要件：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。

《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》：刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

非法占用耕地、林地等农用地，是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权而占用耕地、林地等农用地的情形。实务之中比较常见的形式主要是三种：第一种最常见的非法占用形式就是未经国家土地管理机关审核、批准，而擅自占用农用地的情形。第二种就是虽然获得审批手续，但是超过审批手续范围、数量而占用。第三种就是采取欺骗、贿赂等非法手段获取审批手续而实施占用。以上第一种和第三种可以归类为没有获得合法占用手续情形，第二种是超过合法占用手续范围情形。总之，非法占用就是没有获得合法手续或者超过审批手续范围而实施的占用农用地行为。

实务中改变土地用途主要有两种情况：第一种就是将农用地用途改为非农用地用途，例如，在农用地上建设房屋、建造公路、建设工厂等。第二种用途就是农用地内部用途转化，例如，将耕地变为林地，或者将林地变为耕地使用等。

【最高检指导性案例第60号】刘强非法占用农用地案

【要旨】行为人违反土地管理法规，在耕地上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等，非法占用耕地数量较大，造成耕地等农用地大量毁坏的，应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。

【刑事审判参考案例第445号】廖渭良等非法占用农用地、非法转让土地使用权案——非法占用园地、改变园地用途的能否以非法占用农用地罪定罪处罚

【裁判理由】对于农用地的理解,根据 2004年《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。因此,作为非法占用农用地的犯罪对象,农用地并非仅指耕地和林地两种,根据上述法律的规定,“农用地”还应包括草地、农田水利地、养殖水面等其他用于农业生产的土地。因此,本案中受到非法占用的园地作为农业生产用地应当能够成为刑法第三百四十二条的犯罪对象。“非法占用耕地、林地等农用地”是指违法土地利用总体规划,未经批准擅自占用耕地、林地等农用地,或者采取欺骗手段骗取审批手续等行为;“改变被占用土地用途”是指改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途,如占用耕地建设度假村,开垦林地、草地种植庄稼,占用林地挖掘鱼塘养鱼、养虾等;“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”是指非法占用农用地后非法改变农用地用途,致使耕地、林地等农用地原有的农用条件遭到严重破坏,原有的农用地效用功能丧失, 无法或者短期内难以恢复原有功能等情形。

3、主体要件：本罪系一般主体，自然人或者单位都可以构成本罪。

4、主观要件：本罪在主观方面由故意构成，即行为人明知是耕地、林地、草原等农用地而非法占用，改变土地用途。

【案例】张琼凤非法占用农用地案（（2014）安环刑初字第5号）

【裁判理由】我国刑法规定非法占用农用地罪保护的法益是“农用地的用途”，侵犯的客体是国家土地管理制度，犯罪对象是耕地、林地、草地等农用地。犯罪的客观方面是行为人违反土地管理法规，实施了非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设活动，造成林地原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，数量较大的行为。犯罪主观方面是故意。为此，根据上述法律规定，实施占用土地包括林地的行为人，对被占用的土地或者林地是否具有或者享有使用权；是否取得林权证，不是非法占用农用地罪的必备犯罪构成要件；行为人对被占用的林地，是否具有或者享有林地使用权，不影响本罪的犯罪构成。据此，根据庭审查明的事实，被告人张琼凤因违法占用林地的行为在每次受到行政处罚后，仍明知故犯，不断实施开垦林地种植果树及其农作物的行为，并且累计数量较大，造成林地原有地被植物或林木不复存在的毁坏后果，其行为完全符合非法占用农用地罪的全部犯罪构成要件。

立案追诉标准

《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

（1）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

（2）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定：非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。

非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：

（1）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；

（2）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；

对于非法开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木，或者在非法占用的草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的，采取“改变用途即毁坏”的认定标准，即只要在非法占用的草原上实施以上行为的，即应认定已对草原造成毁坏。这是因为，草原与耕地、林地不同，草原生态十分脆弱，一旦改变其用途，用于种粮、采矿等非草原建设，即会造成草原严重毁坏。………考虑到草原的特殊性，结合司法实践，采取“改变用途即毁坏”的原则，改变被占用草原用途即意味着已对草原造成毁坏。【最高法李晓《<关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释>的理解与适用》】

（3）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；

（4）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；

对在非法占用的草原上堆放或者排放废弃物，或者违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物的，之所以分别以“造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染”或者“造成草原沙化或者水土严重流失”作为造成草原“毁坏”的认定标准，主要考虑：在草原上短时间堆放、排放废弃物，或者所堆放、排放的废弃物危害并不严重，并不会对草原造成毁坏；违反规划在草原上种植牧草和饲料作物，对草原的破坏程度相对非法开垦草原种粮、采矿等要小，故有必要对该两种非法占用草原，造成草原“毁坏”的情形作出特别规定。【最高法李晓《<关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释>的理解与适用》】

（5）其他造成草原严重毁坏的情形。

《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定：违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案二》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：

（1）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；

（2）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；

（3）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；

（4）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

就林地和土地在受到毁坏这方面而言，两者之间虽然具有较大的相同性，但林地又有其特殊性，必须加以区别。保护林地，其根本目的不是仅仅取得经济利益，而是维护人类赖以生存的自然环境的生态平衡，以及发挥生态效益和促进经济、社会的可持续性发展。考虑到林地上的植被一旦被破坏，其在涵养水源、保持水土、净化大气等维护生态平衡方面的功能就会减弱甚至彻底丧失，而且难以恢复或者根本无法恢复，即使恢复起来也要付出高昂代价。即使是在林地上开垦种植农作物，虽然可能没有破坏林地的种植条件，但同样会使林地上的原有植被遭受严重破坏，进而引发上述自然灾害和社会危害的发生。所以，林地的保护有别于耕地的保护，不能把“种植条件是否被严重毁坏”作为是否造成林地毁坏的惟一标准。因此，《解释》把林地上的植被和种植条件是否被严重破坏，作为是否造成林地大量毁坏的界定标准。【最高法马东《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释解析》】

无罪判决相关案例

【案例】王成来非法占用农用地案（（2016）冀刑再2号）

【裁判理由】原判认定王成来占用农用地的行为造成耕地大量毁坏的证据不充分：

1、保定市国土资源局于2009年7月26日出具《国土资源违法案件鉴定书》，鉴定意见认为“固体废弃物、巨大石块的堆放压占以及重型运输设备的运动对耕地的生产能力有重大影响并导致该区域恢复原生态状况非常困难，属于对耕地和生态环境的严重破坏行为”；经王成来、曲阳县检察院申请、河北省国土资源厅委托，2010年5月13日保定市国土资源局出具了《耕地破坏鉴定不予受理通知书》，该通知书认为“经现场核实，发现部分巨大石块已移出压占的耕地，部分承包地的种植条件有所改变，种植面积也有所增加。目前已不具备耕地破坏认定的前提条件，决定不予受理”。从两次鉴定的实体内容看，保定市国土资源局2009年7月26日出具鉴定书称“导致该区域恢复原生态状况非常困难”，却在仅隔不到一年的时间，涉案土地的种植条件和种植面积就均已改善，两次鉴定的实体内容存在矛盾。

2、根据《中华人民共和国刑法》及最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的相关规定，非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。从保定市国土资源局出具的《耕地破坏鉴定不予受理通知书》的内容来看，王成来堆放石料的行为方式与上述法定行为方式并不吻合。

保定市国土局《国土资源违法案件鉴定书》系认定原审被告人王成来犯非法占用农用地罪的关键证据。但从以上分析看，王成来堆放石料、石渣的行为并不符合非法占用农用地的法定行为方式。《国土资源违法案件鉴定书》的实体内容与之后的《耕地破坏鉴定不予受理通知书》存在矛盾。原判据此认为王成来占用农用地的行为造成耕地大量毁坏的证据不充分。

本院认为，原判认定王成来主观上具有非法占用农用地罪的犯罪故意、客观上造成耕地大量毁坏的事实不清、证据不足，其不构成非法占用农用地罪。对原审被告人及其辩护人提出的应当改判王成来无罪的意见，本院予以采纳。

【案例】柯某甲非法占用农用地案（（2015）莆刑终字第250号）

【裁判理由】由于上诉人柯某甲承包逍遥山3大班6小班林地造果时，该林地为其他林地，直至案发前，有关部门并未将该林地区划办界定为生态公益林的情况告知上诉人柯某甲。现有证据也无法认定上诉人柯某甲知道其承包的涉案林地被区划界定为生态公益林。故上诉人柯某甲非法占用林地行为，既不符合非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地的主观故意构成要件，也不符合非法占用并毁坏其他林地的客观构成要件，不构成非法占用农用地罪。原判以上诉人柯某甲应当知道涉案林地被区划界定为生态公益林为由认定其具有非法占有特殊用途林地的主观故意，从而判决其构成非法占用农用地罪，缺乏依据。故对柯某甲定罪不当。

【案例】段产生等非法占用农用地案（（2009）永中刑二终字第16号）

【裁判理由】本院认为，上诉人段产生、李祖颂等人兴建蓝山柳树桥加油站征用耕地11.6亩，其中8.902亩经蓝山县国土资源局审批办理了土地使用手续。蓝山县国土资源局超越职权范围，未经省国土资源厅批准，擅自为段产生、李祖颂等人兴建柳树桥加油站用地办理土地审批手续，是违法的，由此产生的法律后果，应由蓝山县国土资源局及相关人员承担。上诉人段产生、李祖颂私自占用耕1602.946平方米（约2.4亩）是非法的，但其行为尚未达到非法占用基本农田五亩以上或基本农田以外的耕地十亩以上的犯罪标准，且蓝山县国土局对其私自占地行为已给予行政处罚，故上诉人段产生、李祖颂的行为不构成非法占用农用地罪。

【案例】李小刚、万银非法占用农用地案（（2017）桂10刑终16号）

【裁判理由】本院认为，对于上诉人李小刚、万银是否构成非法占用农用地罪的问题，第一，根据查明的事实，李小刚、万银合伙开办的弯勇采石场，系在国土部门办理采矿许可证后，方才开始采石作业，在李小刚申请采矿许可证时，新设采矿权许可证的审批材料中，并不包含占用林地审批手续。第二，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”从该法律规定可见，对于采矿用地需占用林地的，应在获得林业主管部门审核同意后，才能办理项目用地审批手续，作为采矿许可证审批单位的国土部门，对该法律规定应当知晓，且应当在受理采矿权许可申请时告知申请人，本案现有证据，未证实国土部门已向李小刚、万银告知应办理占用林地审批手续，且国土部门已实际核发了采矿许可证，此外，隆林各族自治县国土资源局还与李小刚签订了土地复垦合同书，其中明确了弯勇石灰岩矿用地坐落、四至及面积，据此确定复垦面积。土地复垦合同书中载明林地复垦面积为1.5080公顷以及复垦标准，李小刚依照规定缴纳了矿山地质环境恢复保证金、矿山临时用地复垦保证金等费用，表明了积极履行复垦义务的意思。基于对行政许可审批部门的信赖，足以使李小刚、万银产生能够按照采矿许可证核定的范围开采石场的认识。在案证据不能证实李小刚、万银明知需办理占用林地手续而未办理。李小刚、万银在不知道需办理占用林地审批手续的情况下，按照采矿许可证核定的范围采石，主观上没有非法占用林地的故意，客观上也没有实施非法占用耕地、林地等农用地采矿的行为。综上所述，上诉人李小刚、万银不构成非法占用农用地罪。上诉人李小刚、万银及其各自辩护人提出采石场系经审批后开始采石，国土部门未告知上诉人、上诉人也不知道还需另外办理占用林地审批手续，因此不构成犯罪的意见与查明的事实相符，予以采纳

【案例】陈秀峰非法占用农用地罪案（（2018）内22刑终171号）

【裁判理由】本案中，陈秀峰及其辩护人提出陈秀峰系履行合同行为，没有非法占用土地的犯罪故意，不构成犯罪的上诉请求及辩护意见。经查，陈秀峰与三个嘎查签订的《荒地造林协议》均约定土地属原生产队时的集体土地，所有权归嘎查。并未明确土地性质是草原。《协议》约定土地用途是绿化造林，允许林田兼种。上述协议被扎赉特旗人民法院生效判决确认为有效。陈秀峰在其承包地内植树时被扎赉特旗草原监理站以破坏草原为由移交公安机关侦查。扎赉特旗草原监理站在现场勘查笔录中注明“地类待定”；扎赉特旗草原监理站《关于陈秀峰等人非法占用农用地案件的说明》中称，确定天然草原的依据，是将涉嫌地块卫星坐标向扎赉特旗国土资源局提供，将其数据输入国土资源局数据库，国土资源局出具《地类性质说明》涉案土地属为草原。但扎赉特旗国土资源局出具的《地类情况说明》与其此后出具的《说明》相矛盾，《地类情况说明》不能作为定案依据。公诉机关指控陈秀峰明知涉案土地是草原，而非法占用草原，改变草原用途的相关证据未能形成完整证据链条。在案证据，构成犯罪的主观方面、客观要件缺失。原审法院认定陈秀峰具有非法占用农用地的犯罪故意，构成非法占用农用罪的证据不足。

【案例】李某非法占用农用地案（（2018）湘3122刑初14号）

【裁判理由】被告人李某的行为是否构成该罪，主要应从以下方面分析：

一、被告人李某有没有非法占地，侵犯国家对土地的管理制度

根据查明的事实可以确认，涉案林地属于集体所有。被告人李某的XX公司的经营范围为油茶开发种植；家禽、牲畜、水产养殖及销售；花卉、苗木、水果种植及销售等，具有一定的林业经营能力。被告人李某开垦涉案林地前，在当地村委会的协调下，以租赁的方式与承包农户签订了土地流转合同。

林地承包经营权是土地承包经营权的一种，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”、第三十四条“土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地决定土地承包经营权是否转和流转的方式”规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以流转，承包方有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；根据《农村土地经营权流转管理办法》第九条“农村土地承包经营权流转的受让方可以是生产经营的组织和个人。在同等条件下、本集体经济组织成员有优先权。受让方应当具有农业经营能力”的规定，农村土地承包经营权可以流转给本集体以外有农业经营能力的组织和个人；根据《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》第一条关于区划界定为公益林的的林地、林木暂不进行转让，允许以转包、出租、入股等方式流转的规定，公益林林地也可以流转。

结合以上事实和相关法律法规的规定可以看出，被告人李某以流转的方式取得涉案林地的使用权，符合规定，其没有非法占地。

虽然被告人李某和承包农户在签订土地流转合同后，没有依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条“采取转包、出租、互换或者其他方式流转的应当报发包方备案”的规定，就土地流转的事项向发包方备案，但从最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包经营权纠纷适用法律问题的解释》第十四条“承包方依法转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持”的规定可以看出，备案只是政府对土地流转管理的需要，是否备案并不影响土地流转合同的效力。

二、被告人李某有没有改变涉案林地的用途，并造成林地大量毁坏

根据查明的案件事实可以确认，涉案土地由四部分组成，分别为国土整治后的宜林荒山荒地、因2014年森林火灾火烧迹地、经济林地、灌木林地。被告人李某将涉案土地坡改梯后，在土地上种植的是油茶和猕猴桃。

根据《中华人民共和国森林法》第四条规定，森林分为五类，即防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用材林。根据国家林业局林退发〔2001〕550号《退耕还林工程生态林与经济林认定标准的通知》附表3、附表4的规定，油茶属于生态林和经济林造林主要兼用树种，猕猴桃属于经济林造林主要树种。根据《最高人民检察院、公安部〈关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第六十七条条第三款规定，改变被占用林地用途，是指在非法占用的林地上实施建窑、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，并造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染的行为

结合以上事实和法律法规可以看出，森林包括经济林。被告人李某将涉案土地坡改梯后种植油茶、猕猴桃，既非建窑、采石、取土、种植农作物等，亦非进行其他非林业生产、建设，并使林业种植条件严重毁坏。虽然从现场的现状来看，还有部分土壤裸露，但林业生产、建设有其特点，比如周期长、见效慢等。“十年树木”，荒山变森林需要较长时间。

三、被告人李某的行为是否应受刑事追究。

《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》规定，“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。结合本案，主要看被告人李某的行为是否违反土地管理法和森林法的规定。而被告人的行为，既没有根据《中华人民共和国土地管理法》第七章（法律责任）的规定，应受刑事追究的情形，亦没有根据《中华人民共和国森林法》第六章（法律责任）的规定，应受刑事追究的情形。根据《立法法》第八条第（四）项规定，犯罪和刑罚只能制定法律。既然被告人李某没有根据前述法律规定应依法追究刑事责任的情形，其应不受刑事追究。

综上所述，被告人李某的行为没有触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定，根据相关法律规定亦不受刑事追究，其行为不构成非法占用农用地罪，应宣告无罪。

【案例】于某某非法占用农用地案（（2016）黑1224刑初35号）

【裁判理由】经查，庆安县国土资源局的地类说明依据2007至2009年二调数据库成果，将涉案土地地类认定为“其他草地”。根据《国土资源违法行为查处工作规程》规定：违法用地地类按违法行为发生上一年度土地利用现状图或土地利用现状数据库进行判定。卷宗侦查机关地类鉴定委托基准日为2008年12月，而《二调技术规程》规定：二调数据成果变更统一时点为2009年10月31日。即二调数据变更统一时点在鉴定基准日之后，按规定及鉴定要求应按此前有效数据（变更之前的数据）确定涉案地块地类；《土地调查条例》第二十五条、第二十八条规定：土地调查成果，报国务院批准后公布。地方土地调查成果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布。全国土地调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本行政区域的土地调查成果；土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据；《土地调查条例实施办法》第三十一条规定：经依法公布的土地调查成果，是编制国民经济和社会发展规划、有关专项规划以及国土资源管理的基础和依据。2013年12月30日全国二调数据成果公布。可见，庆安县2009年二调数据库成果不能作为认定涉案土地地类的依据，庆安县国土资源局的地类说明不能作为定案证据使用。起诉书指控被告人于某某的犯罪行为发生在二调成果公布生效之前，应按行为发生时具有法律效力的相关依据认定涉案地块的地类。卷宗现有证据证实该地一调地类绝大部分系沼泽，不符合非法占有农用地罪的构成要件。综上所述，辩护人提出本案事实不清，指控被告人犯非法占用农用地罪证据不足，被告人无罪的辩护意见与查明的事实相符，符合法律规定，予以采纳。公诉机关指控被告人于某某非法占用农用地，改变土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏的证据不足。

不起诉案例

情节显著轻微，不认为是犯罪

【案例】杨某某涉嫌非法占用农用地案（前检公诉刑不诉〔2019〕1号）

【案情】察右前旗交通运输局根据地区经济发展需要，经请示旗政府并经乌兰察布市政府批准，进行了相关的立项报批工作，决定修建110国道与208国道连接线（运通路段）。但在未办理林地审批手续的情况下，项目负责人杨某某通知工程中标单位“乌兰察布市金桥公路工程有限责任公司”于2017年8月开始施工建设。该工程在**镇**村、**村、**村占用林地和退耕还林地面积共计169.08亩，完全改变了林地用途。该工程施工中标单位**公司在施工时仅凭与发包方**局的约定就开始施工，未查验相关手续，客观上占用了林地，并永久性地改变了林地的用途。

【理由】本院认为，被不起诉人杨某某代表察右前旗**局电话通知施工承包单位开工的行为，虽然是造成该非法占用农用地案件的一个环节，但该运通段公路是本地区经济发展的重要基础建设项目，被不起诉人杨某某只是履行工作职责不够严谨，本人无任何谋取私利的主观意图和客观行为，其犯罪情节显著轻微、危害不大，不构成犯罪。

无犯罪事实

【案例】徐某某涉嫌非法占用农用地案（白江检刑检刑不诉〔2017〕12号）

【案情】2015年9月份,被告人王某某（已起诉）与郭某某（已起诉）、王某甲（已起诉）合谋，在没有办理任何批准手续的情况下，王某某将自己实际控制的位于****村东侧的林地出租给郭某某、王某甲二人开垦成参地并种植人参，其中郭某某的参地系其雇佣徐某某开钩机开垦。经鉴定，被毁坏林地面积为4.2069公顷，其中郭某某雇佣徐某某开垦参地1.927公顷（合28.905亩）。

【理由】本院认为，徐某某没有犯罪事实，不构成犯罪。

主观上不明知