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隐形债务和非隐形债务区别（政府隐性债务通俗理解）

法律知识学习
2022-12-29 05:56:18
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西安律师

我国地方政府债务，从广义上来说可以分为显性债务和隐性债务。显性债务是指监管法规允许、相对规范的地方政府债，（如地方债）和以非债券形式存在的债务包括融资平台公司债务中由财政负责偿还的部分；以及政府部门和机构、事业单位、国有企业、公用事业单位的举债。

隐性债务，其中最为大众熟悉的就是城投债。这类债务均没有纳入到政府债务限额管理。随着其规模的扩张，也存在一定的风险。今天我们就来看看显性债务和隐性债务到底是什么？

一.显性债务

显性债务是较容易统计，因为此类债务由地方政府官方发行和公布，具有明确的发行文件。2015年后政府举债，只能通过债券形式发行，方式主要分为新增债券和置换债券。其中，新增债券即新增加的政府债务，而置换债券的目的是将地方政府在以前通过平台举借的银行贷款等形式的债务换成债券，以使地方政府债务更加透明化和正规化。

1、显性债务规模

地方政府债券可分为一般债券和专项债券。在2015年之前，我国地方政府债券的发行量非常少，这是因为在之前，地方政府债券只能由财政部代发代还，并且受到严格限额管理。近年来，我国地方政府债券发行规模呈现先增后降的趋势。分类来看一般债券和专项债券都存在先增后减的趋势，但两者的发行规模逐渐趋近，专项债券的发行规模有赶超一般债券的态势。

2、显性债务期限、利率结构

2019年，地方政府债券平均发行期限10.1年，其中一般债券12.0年，专项债券8.9年。地方政府债券平均发行利率3.47%，其中一般债券3.53%，专项债券3.42%。地方政府债券剩余平均年限5.1年，其中一般债券5.0年，专项债券5.2年；平均利率3.54%，其中一般债券3.54%，专项债券3.53%。

由上述数据可以看出地方政府债券的平均期限加长，这一方面有利于解决之前政府债务期限较短和较长的政府建设项目期限之间的错配问题；另一方面，置换地方政府债务利率，将较高的违规违法的借贷利率，置换为正规化、透明化的长期政府债务利率；延长债务还本付息时间，在降低地方政府还款压力的同时增加新增投资能力和空间。

3、潍坊市显性债务规模

根据《关于潍坊市 2019 年预算执行情况和 2020 年预算草案的报告》，截至 2019 年末，全市政府负有偿还责任的债务余额 1,264.0 亿元，其中，一般债务余额 673.2 亿元，专项债务余额 590.7 亿元。全市政府债务率为 85%，全市政府债务余额同比增加 114.7 亿元，主要是获批新增政府债券 125.7 亿元，用于灾后重建、生态环保、棚户区改造、土地储备等公益性资本支出。获批再融资债券 74.7 亿元，用于置换政府存量债务，有效缓解偿债压力；按照债券发行利率，全市政府债券当年支付利息 37.6 亿元。

二.隐性债务

目前国家对于政府隐性债务的定义大致如下：

政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括：国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。总体来看，区别于纳入预算管理的政府债务限额内债务的，在其以外的所有政府违规举债或担保行为，就属于增加政府隐性债务的行为。

1、隐性债务现状

（1）政府投资成拉动经济主力
县市对上级补助的依赖度过高，普遍存在强烈的融资冲动。银行机构涉政信项目新增贷款上升。
（2）隐性债务占比高
隐性债务余额较显性债务更高。属违规举债清理范围银行涉政信项目隐性债务占银行对政府债权较大比例。
（3）隐性债务类型多
隐性债务构成包括：平台等发行企业债、中期票据、短融券、其他债务工具。信托等非银金融机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等。
（4）隐性债务投向长期项目为主
基础设施建设、棚改异地扶贫搬迁园区建设、平台日常经营。

2、隐性债务的主要呈现形式

根据地方政府隐性债务的定义可知，通常地方政府隐性债务主要以以下几种形式呈现：

（1）利用企事业单位等违规举债
43号文中明确规定，要划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府及其所属部门也不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

针对隐性债务的清查，中央重点关注以下两类机构：机关事业单位。（包括各级党委、政府所属部门，事业单位，社会团体。）国企。即国有独资或国有控股的非金融类地方国企，包括一级（集团）企业及其下级企业（包括具备独立法人资格的子公司、控股公司等）。通过企事业单位等其他举债主体增加的，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务，就应当属于地方政府隐性债务

（2）不规范的政府投资基金

政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。根据该规定，投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。政府不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。但在实操中，地方政府存在违规变相举债的行为。那么这种违规行为就很可能增加地方政府隐性债务。

（3）伪政府购买服务

政府购买服务是把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资也属于增加隐性债务。

3、潍坊市主要平台发债情况

潍坊的平台公司中，作为主体在公开市场上成功发行债券的有以下五家，均为本地规模较大的平台公司。

市内重要平台公司截至 2019 年 6 月底刚性负债合计 560.59 亿元，对外担保452.86 亿元，其中除开发区建设投资有限公司存续 2.4 亿元对民营企业担保外，其余平台公司无民营企业担保事项。总体看对民企担保金额较小，对公司经营情况影响有限。整体看，截至 2019 年 6 月底，上述 4 家主要平台公司总资产 1643.7亿元，总负债 1071.32 亿元，净资产 572.4 亿元，净资产大于全部有息负债。平台整体财务状况较为健康。