行政诉讼法若干问题的解释（行政行为不成立和无效的区别）

【裁判观点】

在行政诉讼中，对于撤回起诉后重新起诉，以不允许为原则，以允许为例外。例外的情形主要包括：第一，重新起诉时有新的事实和理由，且仍在法定期限内的；第二，原告因未按规定预交案件受理费而按自动撤诉处理后，在法定期限内再次起诉，并依法解决诉讼费预交问题的。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申9012号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）段三毛。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市东西湖区人民政府。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市东西湖区人民政府径河街道办事处。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市东西湖区径河街赛洛城社区居民委员会。

再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）武汉市径河拆建有限公司。

再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）但尔发。

再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）但尔干。

再审申请人段三毛因诉武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）、武汉市东西湖区人民政府径河街道办事处（以下简称径河街道办）、武汉市东西湖区径河街赛洛城社区居民委员会（以下简称赛洛城居委会）确认行政行为违法一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终580号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

湖北省武汉市中级人民法院一审查明：2016年7月25日，段三毛以相同的事实和理由，以东西湖区政府、径河街道办为被告，赛洛城居委会、武汉市径河拆建有限公司为第三人向该院提起过诉讼，请求确认行政行为违法。2016年11月7日段三毛向该院书面申请撤回该次起诉，该院以（2016）鄂01行初474号行政裁定书准许段三毛撤诉。段三毛又提起本案诉讼，请求：1.确认被告强行拆除其所有的位于武汉市东西湖区三店农场焦家湾房屋的行政行为违法；2.撤销该行政决定；3.本案的诉讼费用由被告承担。

湖北省武汉市中级人民法院一审认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。本案中，段三毛于2016年7月25日就相同的诉请向该院提起过诉讼，同年11月7日自愿申请撤回起诉，该院以（2016）鄂01行初474号行政裁定书准许段三毛撤诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第七项、第二款之规定，作出（2017）鄂01行初39号行政裁定，驳回段三毛的起诉。

段三毛不服，提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为：段三毛起诉东西湖区政府、径河街道办、赛洛城居委会确认行政行为违法，其于2016年7月25日就相同的诉请向湖北省武汉市中级人民法院提起过诉讼，同年11月7日自愿申请撤回起诉。湖北省武汉市中级人民法院作出（2016）鄂01行初474号行政裁定书，准许段三毛撤诉。现段三毛再次以相同的事实、理由提起相同的诉讼请求，一审法院驳回段三毛的起诉符合法律的规定。段三毛的上诉理由不能成立。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

段三毛向本院申请再审称：其具有再行起诉的理由，不属于“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”情形。再审申请人于2016年7月25日第一次向湖北省武汉市中级人民法院提起行政诉讼，合议庭审判人员在没有告知再审申请人撤诉风险的情况下主动要求再审申请人撤诉，致使再审申请人的诉讼请求在没有得到审理的情况下被驳回。再审申请人因个人权利遭受侵害请求人民法院予以保障是法律赋予的一项基本诉讼权利，不能仅因为自己未了解撤诉的风险而全部丧失。故请求撤销一审和二审裁定并重新审理本案。

本院认为：

撤回起诉后能否重新起诉，各国立法并不统一。有的国家和地区规定，“诉经撤回者，视同未起诉”。因此在起诉期限届满之前，还可以重新提起诉讼。但在我国行政诉讼中，对于撤回起诉后重新起诉采用比较严格的标准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”第六十九条第一款第七项规定：“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”，“已经立案的，应当裁定驳回起诉”。由此可知，在行政诉讼中，对于撤回起诉后重新起诉，以不允许为原则，以允许为例外。例外的情形主要包括：第一，重新起诉时有新的事实和理由，且仍在法定期限内的；第二，原告因未按规定预交案件受理费而按自动撤诉处理后，在法定期限内再次起诉，并依法解决诉讼费预交问题的。

在本案，根据原审法院查明的事实，再审申请人段三毛曾以相同的事实和理由提起过与本案诉讼请求相同的行政诉讼，在自愿申请撤回起诉并被人民法院裁定准许后，又以同一事实和理由重新起诉，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款的规定不予立案，或者依照第六十九条第一款第七项的规定裁定驳回起诉。再审申请人主张，其以同一事实和理由重新起诉具有“正当理由”，该“正当理由”是，“合议庭审判人员在没有告知再审申请人撤诉风险的情况下主动要求再审申请人撤诉”，且“自己未了解撤诉的风险”。对此本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释并未规定当事人申请撤诉时人民法院对由此带来的法律后果负有释明义务。对于撤诉的法律后果，当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第七项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条已作出明确规定，再审申请人作为诉讼参加人，应当知晓相应的法律规定并对自己的诉讼行为负责。此外，即使当事人认为撤诉并非其真实意思表示，准予撤诉的裁定确有错误，也应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第二款关于“准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理”的规定，通过审判监督程序申请撤销原准予撤诉的裁定，而非针对后诉驳回起诉的裁定申请再审。

综上，再审申请人段三毛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人段三毛的再审申请。

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