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行政合法性要件包括哪些（行政行为的合法性基本要件）

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2023-01-23 12:55:01
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广州律师

行政行为合法性审查要旨：涉行政法的原则、行为、程序、信息公开、征收与补偿、复议、诉讼、赔偿全程

001.全面审查与行政行为的可分性——宋太宏诉运城市政府、山西省政府土地行政处理案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申1481号行政裁定书

1.全面审查。

《行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里所说的全面审查，意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查，也要对被诉行政行为进行审查。这是因为，

在撤销诉讼中，理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性，二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查，自然离不开审查被诉行政行为的合法性

。但是，所谓全面审查，

不能超出一审法院的裁判范围，不能超出原告的诉讼请求，而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围

。

2.行政行为的可分性

。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……”法律之所以规定可以“部分撤销”，就在于有的行政行为具有可分性。所谓行政行为的可分性，是指一个行政行为可以分离成几个不同的相对独立的部分，当其中一部分可能不生效力、无效或不合法时，其余部分仍可以有效存在。

对于可分的行政行为，当事人可以只针对其中一部分提起撤销诉讼，在此时，该行政行为的一部分在性质上就属于被诉的行政行为本身，对于该一部分合法性的审查，就是对被诉行政行为合法性的全面审查

。

3.不能在任何诉讼环节随意提出新的诉讼请求

。所谓诉讼请求，就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。

诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求，就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求，通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许，更为重要的是，不能在任何环节随意提出新的诉讼请求

。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制，在二审阶段提出，更为法律所不允。

002.是撤销之诉还是履行法定职责之诉的判断——赵英军等20人诉平定县政府、阳泉市政府土地行政补偿案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申2998号行政裁定书

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效……

不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。究竟属于一个履行法定职责之诉，还是属于一个撤销之诉的判断的正确与否，足以导致对于案件处理的正确与否

。

在履行法定职责之诉中，通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求，但这个请求并不是必要的，也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求，就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。

当事人真正的诉讼目标还不是撤销，而仍然是判令行政机关重新作出一个授益行为本身。

根据《行政复议法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，不仅可以申请撤销一个具体行政行为，也可以申请行政机关履行法定职责。

申请撤销一个具体行政行为，申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定，自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；要求行政机关履行法定职责的申请期限，通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算

，行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况，例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。

003.判决履行与确认违法——王幼华诉洪山区政府不履行法定职责案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申5484号行政裁定书

1.判决履行与确认违法。

履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院就应当直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责；如果裁判时机尚未成熟，人民法院也应当作出答复判决；只有判决履行没有意义的情况下才适用“补充性”的确认违法判决。

在原告的诉讼请求明确包括判决履行法定职责，且人民法院查明被告不履行法定职责、且不存在判决履行没有意义的情形下，仅仅判决确认违法，构成遗漏诉讼请求。

2.能否起诉行政机关履行“组织处理”的法定职责。

所谓法定职责，应当是一种具体、特定的职责，多数情况下仅凭行政机关单方作出一个行政行为就能直接达到行政相对人所欲追求的法律效果；但在个别情况下，法律、法规规定行政机关应当就某一行政管理事项“组织处理”，这虽然也属法定职责，但行政法律效果能否实现尚须相关各方共同协力。在后一种情况下，人民法院固然应当判决行政机关履行“组织处理”的法定职责，但在行政机关尽其所能“组织”之后，如果相关各方不予积极配合，不宜就此认定行政机关怠于履行法定职责。

004.行政事实行为不能成为撤销判决的对象——刘国庆诉芮城县政府、运城市政府撤销房屋登记决定及行政复议案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申2930号行政裁定书

《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，“人民法院判决确认违法”。该项所规定的确认违法判决，主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为，是与法律行为相对的概念，是指一切并非以发生法律效果为目的，而以发生事实效果为目的的行政措施。

事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果，因而不能成为撤销判决的对象，在其违法时只能适用确认判决

。该项所规定的确认违法判决，还适用于在作出判决前行政行为已经了结，亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力，只能判决确认违法。

005.继续确认之诉需具备必要且特殊的确认利益——张远凤诉丹江口市政府不履行行政复议法定职责案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申9422号

《行政诉讼法》第七十四条第二款规定的是”不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法”的具体情形，其中第三项是：”被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”这里规定的是履行法定职责之诉终结后的继续确认之诉。

所谓继续确认之诉，并不是一个独立的诉讼种类，它是在初始诉讼终结之后，为使那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题继续得以澄清而提供的一种具有”事后确认”性质的诉讼。

所谓”终结”，是指诉讼标的终结。例如，原告提起一个旨在撤销一个行政行为的撤销之诉，但在诉讼期间被诉行政行为在法律上或者由于事实原因已经终结，这时，初始的撤销之诉就告终结，因为人民法院不需要、甚至无法对一个已经终结的行政行为再一次判决撤销。履行法定职责之诉中也会出现诉讼终结的情形，例如，在原告提起诉讼之后行政机关履行了法定职责，从而使原告的请求获得了满足；或者在人民法院作出裁判时法律上或者事实上的客观状况使得判决行政机关履行法定职责变得不可能或者没有意义。

继续确认之诉的本义，就是允许原告在初始诉讼终结之后请求继续原来的诉讼，以对已经终结的行政行为以及不履行或者拖延履行法定职责的违法性进行事后确认。但是，正如一般确认之诉需要具备确认的利益一样，

要求继续确认也要具备某种特殊的确认利益

。这些特殊的确认利益包括，存在重复危险、存在恢复名誉的利益、存在进一步请求赔偿的可能，等等。

在起诉复议机关不履行行政复议决定的诉讼中，如果行政机关在诉讼过程中作出了支持当事人复议请求的行政复议决定，当事人所提起的履行法定职责之诉已告终结，其仅以送达不及时这种轻微程序性瑕疵进行继续确认诉讼，显然欠缺确认利益。

006.提起确认无效之诉不能成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”——魏修娥诉利川市政府、利川市国土局土地行政征收案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申4773号行政裁定书

由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，因此的确存在一种可转换的关系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720号行政裁定书中曾经指出：“实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说，

即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决

。因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。”嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条对此进行了明确，该条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”第二款中规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。”

在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款关于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”的规定，说的就是这个问题。

007“情势判决”的适用前提、判诉对应及行政争议的有效解决——周士贵诉荆州区政府行政侵权案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申7470号行政裁定书

1.“情势判决”的适用前提。

所谓“情势判决”，虽然也确认行政行为违法，但严格讲并不属于确认之诉的判决方式，而是撤销之诉的一种例外情形。其含义是指，在针对一个行政行为提起的撤销之诉中，虽然行政行为违法且依法应当撤销，但在撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院只确认该行政行为违法，但不撤销行政行为。可见，

适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的“情势判决”，其前提必须是针对一个行政行为，该行政行为应当撤销且具有可撤销内容

。

2.判诉对应及行政争议的有效解决。诉讼种类的误用，不仅会造成与诉讼请求的不对应，也会使行政争议的有效解决大打折扣。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第二项规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’”，包括“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。这里所说的“请求判决行政机关履行特定给付义务”，就是指一般给付之诉。与“请求判决行政机关履行特定法定职责”相同，它们都属于给付之诉，所不同的是，后者是要求判决行政机关作出特定行政行为，前者则是要求判决行政机关作出除行政行为以外的其他各种行为，在许多情况下，这种诉讼涉及的都是事实行为。

一般给付之诉被称为“诉讼上的多用途武器”，当事人不仅可以行使金钱给付和事实行为请求权，也可以行使不当得利返还和后果消除请求权。

这些请求权既可能出自行政法律、法规的规定，也可能出自行政行为、行政承诺、行政协议，还可能出自对于民法规范的类推适用。

008.后果清除之诉——陈丙兰诉郑州港区管委会支付最低生活保障金案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申 7472 号行政裁定书

县级人民政府民政部门在最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化时，应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金。但是，是否有权撤销一个自己此前作出的行政行为是一回事，是否依法作出这样一个撤销行为是另一回事。

撤销和废止不仅针对行政行为，而且其自身也是行政行为，因此，必须遵守行政行为的规则，必须符合法律、法规规定的实体和程序方面的各种要求。

一般给付之诉中的后果清除之诉，原告的请求权依据是所谓后果清除请求权，或称恢复请求权，其目标是通过消除违法行政活动的后果，以恢复原始的状态。行政机关有权自行撤销一个行政行为，但违法的撤销决定也可以被诉请撤销。

撤销一个违法的撤销决定的后果是原行政行为“复活”，准确地说，是视为原行政行为自始没有被撤销

。

人民法院经审理如果认为停发最低生活保障金的决定并不符合法律规定的条件，应当直接撤销这个停发决定，并按照原告的请求判决行政机关恢复发放。是否符合获得最低生活保障的条件，既是一个事实问题，更是一个法律问题，人民法院完全可以依照法律法规的规定作出认定。

撤销一个违法撤销行政行为的决定，既不涉及行政机关的首次判断权，也无须行政机关再次履行审核程序，更不涉及人民法院对于具体支付金额的计算，因此，没有作出一个笼统地责令行政机关作出处理的答复判决的必要

。

009.规范性文件一并审查的方式——章新宝诉池州市贵池区人民政府等土地行政补偿再审案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申3312号行政裁定书

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款的规定，”有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定，对规范性文件合法性的审查，主要集中在

职权依据、文件内容和制定程序

等方面。

人民法院审查针对规范性文件合法性的再审申请，根据再审理由和案件实际情况，可以针对规范性文件合法性的所有方面进行审查，也可以主要针对再审申请人质疑的方面进行审查。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定：”人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。”这里所说的”规范性文件制定机关”，既包括被请求审查的规范性文件的制定机关，也包括更高等级的规范性文件的制定机关。

人民法院在审查规范性文件是否存在”与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时，应当注意听取上位法制定机关的意见。

在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可，并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下，应当尊重上级机关的意见。并且，所谓下位法与上位法相抵触，必须是针对同一事项或对象

。在不是针对同一事项或对象时，不能适用上位法优于下位法的规则。

010.规范颁布之诉与任意规范——庞贵红诉湖北省政府行政复议案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申 535 号行政裁定书

【裁判要旨】

修改后的《行政诉讼法》虽然用“行政行为”取代了“具体行政行为”的概念，同时也引入了规范性文件一并审查制度，但这并不是说抽象行政行为就此纳入了受案范围。

根据该法第十三条第二项的规定，直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼，人民法院仍然不予受理。在《行政复议法》未作修改的情况下，行政复议的范围也是如此。

不予受理针对具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，既包括不予受理请求撤销、确认违法或者无效的起诉，也包括不予受理请求判令行政机关制定、发布一个具有普遍约束力的决定、命令的起诉。

这是因为，请求行政机关履行的法定职责，必须属于一个针对特定对象、特定事件的具体、个别的调整。通俗地讲，正如请求撤销的行为必须是一个具体行政行为，请求行政机关作出的行为也必须是一个具体行政行为。

行政诉讼所保护的必须是公民、法人或者其他组织自身的合法权益。

提起一个规范性文件的制定、发布之诉，虽然也会给原告自己带来一定利益，但这种利益仅属于反射利益，因为行政机关制定或者不制定具有普遍约束力的决定、命令，增加或者减损的只能是不确定的公众的利益，并不会对原告个人产生有别于公众的特殊影响。

《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第三款规定：“省级公安机关可以根据有关法律、法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准。”据此可知，省级公安机关制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准，属于一个任意规范，而不是强制规范。

在法律规定属于任意规范，也就是行政机关是否采取某一个行动存在裁量余地的情况下，不能简单地将其定性为一个必须履行的法定职责。

011. 抽象行政行为的判断标准——黄绍花诉辉县市政府提高抚恤金标准案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申7073号行政裁定书

可诉行政行为的一个重要标志，就是针对具体事件，并且指向特定个人。但是，个别与一般的区别

不能仅根据数量确认

，如果具体的处理行为针对的不是一个人，而是特定的或者可以确定的人群时，个别性仍然成立。

法院是解决法律问题的，不宜解决政策问题

。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为，因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准，人民法院很难进行司法审查。

012.涉及第三人合法权益的举证责任——王玉春诉中原区政府撤销行政决定案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申5835号行政裁定书

《行政诉讼法》第三十四条第二款规定的“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，主要适用于行政机关针对行政相对人作出的损益性行政行为，因为按照先取证后裁决的原则，行政机关在作出一个损益性行政行为时，必须已经搜集到充足确凿的证据，行政机关在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据，则人民法院对该不利行政行为难以支持。但在行政行为涉及第三人合法权益的情况下，简单适用这一规则，则是将不利后果转嫁到第三人的头上。正因如此，《行政诉讼法》第三十四条第二款特别规定：“但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”这一特别规定还表明，

行政诉讼的证据并非只应由行政机关提供，凡是能够证明案件事实的合法证据，都能成为行政诉讼的定案依据

。

013.给付请求权不仅限于法律文件的规定——杜三友等人诉临汾市政府不履行给付待遇案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申3461号行政裁定书

依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇，是行政机关重要的给付义务，但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权，就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权，既有可能来自法律、法规、规章的规定，来自一个行政决定或者一个行政协议的约定，也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。

仅当从任何角度看，给付请求权都显然而明确地不存在，或者不可能属于原告的主观权利时，才可以否定其诉权

。

提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件

。例如，如果一般给付之诉涉及金钱给付内容，请求金钱给付的金额须已获确定；如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容，则

应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求

。提起给付之诉也应遵守期限规定，如果期限届满同样也会丧失诉权。

001.重复起诉的认定——陈前生诉金寨县政府房屋行政征收及补偿协议案

案件索引：最高人民法院（2016）最高法行申2720号行政裁定书

重复起诉之所以被禁止，是因为它

违反了诉讼系属、既判力和一事不再理原则

。如果允许重复起诉，将造成因重复审理而带来的司法资源浪费、因矛盾判决而导致的司法秩序混乱以及因被迫进行二重应诉而对被告产生的不便。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百四十七条第一款的规定，同时符合下列条件的，构成重复起诉：

后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。

构成重复起诉的要件之一是后诉与前诉的诉讼标的相同。该要件对应的是既判力。所谓既判力是指，

判决确定后，无论是否违法，当事人及法院均受其拘束，不得就该判决之内容再为争执。如果人民法院判决驳回原告要求撤销行政行为的诉讼请求，即产生被诉行政行为并非违法的既判力，当事人不得在后诉中主张行政行为违法，后诉之法院亦受不得确认该行政行为违法之拘束。

故原告提起撤销诉讼，经判决驳回后，即已确认该行政行为合法，再就同一行政行为提起确认违法之诉，应为前诉之既判力所及。

无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。在对前诉实体上判决驳回之后，后诉即因前诉已经进行了全面的合法性审查而构成重复起诉。

禁止重复起诉的出发点之一在于诉讼系属，而

诉讼系属是从人民法院接到起诉状时开始

。因此，按照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百四十七条第一款的规定，也许前一诉讼尚在诉讼过程中，也许前一诉讼已经作出生效裁判，总之，

无论前一诉讼进展到何种程度，只要已产生诉讼系属，且符合该条款所规定的三个条件，后诉便构成重复起诉

。

002.既判力、诉讼标的与标准诉讼——张刚诉武汉市武昌区政府城建行政征收案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申411号行政裁定书

1.既判力。

诉讼标的已为生效裁判所羁束的，裁定不予受理或者驳回起诉。这一规定的理论基础是既判力。所谓既判力，是

指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力

。其作用体现在消极和积极两个方面。既判力的消极作用是指，

基于国家司法权的威信以及诉讼经济，在人民法院作出生效判决、裁定后，不准对同一事件再次进行诉讼

。该消极作用体现的是“一事不再理”，就此而言，与禁止重复起诉属于同一原理。既判力的积极作用是指，

人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。

这是法的安定性所决定的。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果，对于第三者而言，只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定，而不是就此剥夺其诉权。

2.诉讼标的。

审查行政行为的合法性，更突出地表现为撤销诉讼的主要任务，修改后的行政诉讼法在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型，而在这些类型的诉讼中，常常并没有一个行政行为存在，因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的,难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中，

行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象，而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。

如果将审查对象等同于审理对象，就不能揭示诉讼的本质，不会着眼于案件的全部事实。因此，撤销诉讼的诉讼标的

应当是

“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。

3.标准诉讼。

在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下，分别对每一个起诉进行审理，确实不符合诉讼经济原则；人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下，比较恰当的做法是采用标准诉讼，即，

首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼，并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下，如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚，人民法院可以参照民事诉讼法第五十四条第四款的规定，裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定

。

003.既判力的时间范围——利民公司诉周口市政府行政赔偿案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申1185号行政裁定书

1.既判力的时间范围。

既判力的界限可以分别表述为时间范围、物的范围以及人的范围。就时间范围而言，通说认为，

既判力的基准时为事实审言词辩论终结时，确定判决仅对基准时之前发生的事项具有既判力，对基准时之后的事项没有既判力

。正是基于这一原理，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百四十八条明确了一种既判力排除的情形，该条规定：“裁判发生法律效力后，发生新的事实，当事人再次提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”

2.关于对“裁判发生法律效力后，发生新的事实”的理解。

所谓“新的事实”，实质是指

在既判力基准时之前没有发生的新事由，并且由于不具有可预料性，当事人在前诉中对此不可能予以主张

。比较典型的例子如，“请求赔偿后发性后遗症损害的诉讼”，由于在前诉中对后发事由不可能预料并主张，原告就可以基于后发后遗症提起再诉，不受前诉既判力的遮断。这也意味着，后诉中基于新事由提出的诉讼主张因与前诉具有可分性，从而也就形成了与前诉不同的可以另行起诉的诉讼对象。

004.诉讼标的已为生效裁判所羁束——汪年流诉绩溪县政府土地行政登记案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申354号行政裁定书

根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定，“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。本条所称“生效裁判”，

既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判

。生效裁判对于后诉的这种羁束效力，源于生效裁判的既判力。虽然一般认为，既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的，但在有些情况下，

判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即，尽管前后两诉的诉讼标的不同，但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件，或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时，就是如此

。

001.省级政府不具有直接受理烈士申报的职责——刘云卿诉河南省政府不履行法定职责案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申536号行政裁定书

申报烈士的受理机关系县级人民政府民政部门，省级人民政府具有对逐级上报的评定烈士报告作出

审查评定

的职责，但不具有

直接受理

烈士申报的职责。虽然《民政部、人力资源社会保障部、财政部、总政治部关于贯彻实施〈烈士褒扬条例〉若干具体问题的意见》（民发〔2012〕83号）第一条第二款规定：“《条例》施行前牺牲人员的烈士评定工作，适用其牺牲时施行的有关法规。符合规定条件的可以批准为烈士，烈士遗属的一次性抚恤待遇按照《革命烈士褒扬条例》及其解释和相关法规规定享受。”但该条款的具体含义

是指烈士的评定条件、烈士遗属的抚恤待遇等实体问题适用牺牲时施行的有关法规的规定，而不是指烈士的申报程序也适用旧法的规定。

况且《革命烈士褒扬条例》（国发〔1980〕152号）、《民政部关于贯彻执行《革命烈士褒扬条例》若干具体问题的解释》（民发〔1980〕63号）也只是明确规定了革命烈士的批准机关，并未明确申报烈士的受理机关。

002.行政诉讼的单一之诉、共同诉讼与一并解决相关民事争议——张琪麟诉武陟县政府、三阳乡政府不履行土地确权职责争议等案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申3307号行政裁定书

1.行政诉讼基本上系由单一之原告对单一之被告，就单一之起诉声明及单一之诉讼标的起诉，即所谓的单一之诉，共同诉讼只是单一之诉为原则之下的一种特殊规则

。根据《行政诉讼法》第二十七条的规定，行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一种是因同一行政行为发生的行政案件，在此情形下，既有可能是由数个行政机关共同作出一个行政行为，也有可能是一个行政行为针对数个相对人作出，如果案件必须合一确定，则可将数个原告或数个被告视为一体，一同起诉或一同被诉。共同诉讼的另一种情形是因同类行政行为发生的行政案件，法律之所以允许合并审理，并非必须合一确定，而是为了诉讼经济以及防止裁判发生矛盾。但对于同类行政行为，本应分别提起诉讼，只有当人民法院认为有必要时，再将数个起诉合并审理。

2.《行政诉讼法》对一并解决相关民事争议作出了规定，这一制度对于解决民事行政争议相互交织、减少循环诉讼、避免民事行政裁判的相互矛盾和相互推诿，均具有积极意义。

但是，《行政诉讼法》所确立的“一并解决相关民事争议”，在性质上是行政争议与民事争议“一并解决”，而不是“行政附带民事诉讼”。确切地说，是为了诉讼便利的考虑将两个不同性质的诉讼一并审理。一并审理后，仍然存在行政与民事两类诉讼、两个争议。正是基于这一特点，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条第一款规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。”

003.以口头形式订立行政协议的审查认定——姜家娜诉蚌埠高新区管委会行政协议案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申2032号行政裁定书

根据相关司法解释的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但这种适用属于补充适用，如果行政法律、法规规定某项行政协议必须以书面形式订立，应当优先适用特别规定。在没有相反规定的情况下，可以适用《合同法》对于合同形式的相关规定。固然，《合同法》第十条第一款规定，”当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式”，但在实践中，

口头形式的合同一般也只适用于标的数额不大、内容不复杂而且能即时清结的合同关系。这是因为，尽管口头形式的合同具有简便易行、直接迅速的特点，但因缺乏文字证据，一旦发生纠纷，将会难以举证，不易分清责任

。

004.依法行政原则在行政协议领域中的遵守——王小伏、李梦凡诉金水区政府解除行政协议决定案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申9010号行政裁定书

作为对具体事件的单方面处理，行政行为是典型的、实践中最常用的法律形式。但是，行政机关可以选择协商式的处理方式，与公民、法人或者其他组织签订设立、变更或终止行政法律关系的协议。虽然行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致作出，但在特殊情况下，行政机关可以单方变更、解除协议。作出单方变更、解除协议的决定，通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标，而对合同的履行作出单方调整；有时，也是基于协议存在某种违法的情形。

依法行政原则要求行政行为保持合法的状态，撤销一切违法的行政行为。这一原则在行政协议领域同样应当遵守。行政协议的违法性包括通过恶意欺诈、胁迫或者通过对重要问题的不正确、不完整的陈述而促成行政协议的订立。

005.行政协议具有两面性——范凯因诉太和县城关镇政府、太和县政府行政协议案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申2289号行政裁定书

行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议

既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征

。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时

也适用民事法律规范中关于合同无效的规定

。

行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。

虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，但

如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。

受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响，因此不能认定为违反法定程序的情形。

请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求，一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件，另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求，即使有正当理由，也应在一审法庭调查结束之前提出。

006.行政协议应遵循合同相对性且兼顾相关第三人效力——明灯食品厂诉大冶市政府不履行法定职责案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行再72号行政裁定书

1.行政协议的判断标准。

通说认为，行政协议的属性应由协议本身客观判断，协议当事人的主观意思并不能作为判断标准。当时生效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”据此，

认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的内容涉及行政法上的权利义务；第三，协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。

2.行政协议应遵循合同相对性且兼顾相关第三人效力。

民事合同原则上仅具有相对效力，其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式，合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”，自有其不同于民事合同之处。当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为，当行政协议具有针对诸如竞争者、邻人等第三方的效力，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。

行政协议的功能是为了丰富行政机关的行政手段，增进行政相对方的合作与信任，扩大解决问题的弹性余地，如果法律、法规没有作相反规定，行政机关原则上有权以协议方式活动，但却不能通过协议方式扩大法定的活动空间

，使之成为规避依法行政的特殊领地，更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。

3.履职之诉的请求权基础。

要求行政机关履行职责应当有请求权基础，也就是

行政机关具备当事人所申请履行的特定职责

。这个请求权基础，有可能来自一个行政协议的约定，但更多情况下来自法律、法规、规章的规定。

4.行政先行处理原则。

基于行政先行处理原则，在双方没有协商一致且行政机关尚未作出安置补偿决定的情况下，人民法院不宜就具体安置补偿标准和方式迳行作出裁判，只能判决行政机关从人民生命财产的安危出发，尽快依法履行法定职责。同时，行政相对人也应依法务实地予以积极配合，以使纠纷尽快尘埃落定。

007.行政优益权在行政协议中的运用——草本工房诉荆州市政府、荆州开发区管委会行政协议纠纷案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申3564号行政裁定书

1.行政协议的行政主体方享有一定的行政优益权。

行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。

法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。

2.行政协议中行政优益权是在《合同法》框架外的单方处置。

行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但

这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。

尤为关键的是，行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。

如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。

008.对行政机关单方变更、解除协议行为的起诉仍适用起诉期限规定——田先啟诉江夏区政府行政协议案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申7758号行政裁定书

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了

“两分法”处理

，一是，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”；二是，“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是

基于行政协议既有双方性、又有单方性

，行政协议之诉既有关系之诉的新特点，又有行为之诉的旧传统，而作出的区别处理。行政协议虽然仍属于一种行政活动方式，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但

行政协议终究不是民事合同，行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议，这种行政优益权的行使，与传统的单方行政行为并无不同，因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的，仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。

001.复议决定维持原行政行为的赔偿责任——王素兰诉砀山县政府行政复议、行政赔偿案

案件索引：最高人民法院（2016）最高法行赔申340号行政裁定书

无论修改前的《行政诉讼法》还是修改后的《行政诉讼法》，都没有规定可以单独起诉维持原行政行为的复议决定，修改后的《行政诉讼法》第二十六条规定复议机关为共同被告，也只能附随于针对原行政行为的起诉。因此，在原行政行为已经被提起过诉讼且已由人民法院作出生效判决的情况下，再审申请人再行针对维持该行政行为的复议决定提起行政诉讼，在性质上就属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的重复起诉。应当依法不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。