导读
市场监管总局登记注册局行政许可指导处处长 潘牧
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《市场主体登记管理条例》解读
《市场主体登记管理条例》对市场主体经营范围的登记做出了调整和优化，建立了一般经营项目和许可经营项目相区分的登记方式，确立了统一规范标准的登记内容，取消了对于分支机构经营范围登记的限制。经营范围登记方式的调整旨在进一步明确经营范围登记的意义，发挥经营范围登记在公示市场主体信息、保障交易安全、提高交易效率方面的作用，加强市场主体登记和许可审批衔接，为市场主体自主登记经营范围提供更加规范、便利的服务。
一、对经营范围不合理的使用影响了市场主体依法自主开展经营活动
对经营范围的管制已不能适应经济发展的需要。计划经济时代，企业的经营活动边界被严格限定在经营范围之内，经营范围是政府管制企业、控制产业布局、落实购销计划而采取的行政管理措施，具有明显的时代特点。原《民法通则》就规定“企业法人应当在核准登记的经营范围内从事经营”，“超出登记机关核准登记的经营范围从事非法经营的”可以给予行政处分、罚款；原《国务院关于加强市场和物价管理的通知》（国发〔1983〕88号，2016年废止）中规定了“所有国营零售商店和饮食、服务行业……不得超越工商行政管理部门批准的经营范围，乱跨行业经营”。对于经营范围长久以来的管理方式造成了各部门、单位以及社会公众把经营范围登记看做了市场监管部门为企业开具的经营行为和经营能力证明，以经营范围作为限制企业开展经营活动的门槛，或者以经营范围作为衡量企业经营能力的证明，或者以此作为限制企业参加招标投标的依据，偏离了经营范围登记的本意，也影响了企业开展经营活动。
经营范围登记难影响了企业进入市场的效率。申请人经营范围登记“填报难”、登记机关“识别难”“规范难”。现在实行的经营范围登记是申请人“写作文”、登记人员“改作文”的方式。申请人“写作文”不知该如何写，而且十分口语化。登记人员“改作文”时则要仔细甄别，防止企业从表述上规避资质要求，误导社会公众。一些新行业、新业态也存在着分类模糊、监管职责不明确的情况。企业信息“告知难”“归集难”，各地经营范围登记结果差异性较大，都在用“方言”进行交流，影响了信息共享的有效性，也给社会公众识别市场主体带来的困难。“先照后证”改革将许可审批的办理顺序调整到了主体资格登记之后，但涉及许可活动的经营范围登记却仍是与企业主体资格登记同步进行，导致政府部门在登记经营范围时，对于可能涉及到社会管理和履职风险的项目要么不予登记，要么加入大量限制性用语，也有部分地方在缺少法律依据的情况下将经营范围登记作为落实产业禁限政策的工具，导致经营范围登记成为了企业和政府各自诉求的矛盾集中点。
二、推动经营范围登记改革，充分保障企业经营自主权
经营范围登记存在的核心问题是将企业在主体登记阶段登记的经营范围与企业实际的经营能力划等号，一方面成了政府替企业未知行为的背书，另一方面也限制了企业的经营活动，偏离了新经济环境下经营范围登记的作用。《条例》有必要摒弃失当的内容，正确诠释市场主体经营范围的功能以及经营范围与行为能力之间的关系，破除市场主体行为能力与目的范围绑定模式的误区，重申经营范围登记的内涵。
明确经营范围登记的作用和意义，充分尊重企业的经营自主权。《公司法》明确“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记”“公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记”“公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准”，即企业的经营范围由企业章程规定并依法登记，章程中关于经营范围的规定，是企业自主经营意愿和目的的体现，对内是约束股东会的权利，明确内部责任，实现出资者对自己投资的控制，对外是通过商事登记向社会公示企业的经营活动内容。
随着市场经济的发展，关于经营范围的管理制度也在逐步调整，2005年《公司法》修订时，删除了原法条中“公司应当在登记的经营范围内从事经营活动”的规定，《民法典》删除了《民法通则》中关于“企业法人应当在核准登记的经营范围内从事经营”的规定。《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）则是明确提出“开展经营范围规范化登记，市场监管部门牵头编制经营范围规范目录，为企业自主选择经营范围提供服务”，“企业超经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚。有关主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理涉企经营许可事项或者其他政务服务事项”。
《条例》顺应市场的需求，将“证照分离”等行之有效的改革成果固化下来，一方面明确要求市场主体应办理营业登记，向社会公示其经营活动，以达到降低市场信息不对称性、提高市场交易效率、降低交易风险的作用，经营范围的登记也是市场主体确认其主要经营活动项目、对外公示所营业务信息的法定途径；另一方面明确了经营范围规范化登记的方式。经营范围的登记既不构成对市场主体一般经营能力的限制，也不成为对市场主体许可经营能力的赋予，只是市场主体依规将自己的经营活动通过登记对外公示的过程，而不是政府通过登记赋予企业能力，更不是通过登记限制企业权利的工具。营业执照登记的经营范围是市场主体“想做”、“要做”或是依法“正在做”的事情，不是政府部门核准市场主体“只能做”的事情。市场主体依法享有经营自主权，取得营业执照即可依法自主开展除法律法规禁止、限制或特许经营外的一般性经营活动，凭批准文件或许可证件开展涉及许可审批的经营活动。
落实“证照分离”改革，推进经营范围登记规范化，为市场主体提供更加规范、便利的登记服务。为落实国务院“证照分离”改革全覆盖工作要求，做好市场主体登记和行政许可审批之间的衔接，市场监管总局组织梳理经营范围与涉企许可审批事项的对应关系，研究制定经营范围规范化表述目录。目录以《国民经济行业分类》标准的1800余项行业小类分类为基础，通过比对相关法规文件350余个，将“证照分离”改革清单中的523项许可事项与行业分类进行了逐项比对，按照许可事项的性质与涉及经营活动的特点，对国标的行业分类进行了适当调整，拟定了部分经营事项表述，结合2000万市场主体样本数据，提取出650万条经营范围关键词，综合形成了包含1300余条经营范围规范表述的《经营范围规范表述目录》（下称《目录》）。
《目录》将不涉及许可的活动归入一般项目条目，将“证照分离”改革清单内涉企经营许可事项对应的活动归入许可项目条目，建立起了“证”所对应的审批许可事项和“照”所登载的经营范围表述之间的映射关系。通过明确区分一般项目和许可项目，将改革事项清单与商事登记结合在一起，让市场主体和社会公众能够知晓哪些经营行为是主体登记设立后即可开展的，哪些经营活动是必须获得许可后方可开展的，给了市场主体和社会公众一个明确的预期和告知。明确了每一项活动与许可审批的关系，建立起市场监管部门同各许可事项主管部门就企业经营活动的衔接，切实落实“证照分离”改革清单管理要求，还企业更大的经营自主权。
2019年末，为了落实国务院“证照分离”改革在自由贸易试验区的实行，经营范围登记规范化工作在部分省（自治区、直辖市）开展了试点工作。从各地试点情况来看，经营范围规范化工作有效地解决了经营范围登记中存在的申请人“填报难”、登记机关“审核难”、经营行为“识别难”、信息共享“告知难”等问题，为市场主体经营范围登记提供了更加规范、便利、透明可预期的登记服务。随着国务院“证照分离”改革的全面推开，经营范围登记规范化工作也随之在全国开展，为下一步《条例》的落实奠定了良好的基础。
三、落实《条例》规定，做好经营范围登记规范化工作
通过经营范围规范化切实保障企业的经营自主权。在试点过程中，常常有市场主体向登记机关反映《目录》中的条目“不够用”，导致其无法满足参与招投标的条件，或者无法办理有关政务事务，其实这种“不够用”恰恰是《条例》要解决的问题。目前仍然有许多单位和部门在实际工作中习惯于通过经营范围来评判市场主体的经营资质和经营能力，在办理许可审批和设定招标条件时对市场主体经营范围登记的具体内容进行要求和限制，市场主体为了满足条件，只能不断增加营业执照上的经营范围内容，有的企业经营范围写到了1500多字，涵盖了几十个行业，既增加了市场主体的负担，又让经营范围登记变成了应对管理要求的“纸面”工作，失去了登记的意义。
经营范围登记规范化简化了经营范围登记要求。简化了经营范围记载内容，《目录》中的规范条目采用归类概括的方式表述经营活动内容，与规范条目标示的经营活动相关及附属的具体经营方式、服务内容、产品规格及生产环节等，均使用对应的规范条目办理登记，尽可能减少市场主体因为经营活动的细微调整或因为产品、流程的更新反复变更登记经营范围。同时，明确了市场主体从事许可经营项目活动的具体范围、时限等条件由相关批准文件或许可证件规范和限定，营业执照不重复记载批准文件或许可证件的具体内容，尽可能减少市场主体因为许可证件的变更而变更经营范围的负担，也将对许可经营活动的管理从营业执照交还给许可证件。
经营范围登记规范化将市场主体经营范围登记从传统的“写作文”转变为“选条目”，看上去是限制了市场主体随意表达的权利，实则是将登记的自主权完全交还给市场主体。市场主体可以从《目录》中选择规范条目任意自主登记，登记机关对于经营范围登记也没有了自由裁量权，市场主体真正实现了经营范围登记的“所选即所得”。加之取消了对超非许可经营范围的处罚，市场主体取得营业执照即可依法自主开展除法律法规禁止、限制或特许经营外的一般性经营活动，不用再担心因为经营范围登记的“不够用”而受到限制或处罚的问题。
同时，市场监管总局会同发展改革委共同印发了《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规〔2020〕727号），明确了招标人在招标公告、招标文件中不得以营业执照记载的经营范围作为确定投标人经营资质资格的依据。旨在进一步依法保障企业经营自主权，破除招标投标领域各种隐性壁垒和不合理门槛，减少相关部门和单位对企业经营范围不必要的使用限制，同时也可进一步转变社会公众对于经营范围登记作用的认识，解决市场监管部门为市场主体经营活动内容背书的问题。
通过经营范围规范化为市场主体提供更加规范的政务服务。一是通过经营范围登记规范化强化市场主体登记和许可审批之间的衔接，建立了“证”所对应的审批许可事项和“照”所登载的经营范围表述之间的映射关系，实现了在市场主体登记环节准确判断其是否涉及“证照分离”事项，自动识别行业归类、审批归属、监管归口，触发“双告知”流程，既有效解决登记过程中经营项目“填报难”“识别难”和“推送难”的问题，又通过明确区分记录一般经营项目和许可经营项目，将企业经营目的和经营活动的性质明确告知社会公众，便于后续许可主管部门及时掌握情况。二是通过做好规范目录和条目的更新维护，支持新兴行业发展。《规范表述目录》和规范条目实行全国统一标准、统一内容、动态更新管理。对目录中没有规范条目对应的新业态、新行业，市场主体可参照政策文件、行业习惯或者专业文献等提出申请，由市场监管总局统一增加、修改相关规范条目及更新目录。市场监管总局与各地登记部门建立了同许可审批部门的协同更新机制，主动关注、跟踪研究产业热点和企业需求，不断完善、明确规范条目与涉企经营许可事项的对应关系和表述方式，及时做好规范目录的更新管理，更好地服务市场主体登记。《目录》2020年共更新2100多项/次条目的内容，增加条目700余条。
经营范围登记是市场主体登记的重要内容，下一步，市场监管总局将按照《条例》的规定，加强经营范围登记规范化工作的宣传解读和落实，通过经营范围登记规范化为社会公众和市场主体提供规范、透明可预期的登记服务，逐步转变社会对于经营范围的传统观念认识，加强同部门的信息共享和业务协同，进一步做好市场主体登记和许可审批监管的衔接，保障企业办事创业和自主经营。
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