坚持节约集约理念 优化土地管理制度
——新《土地管理法实施条例》系列解读之二
齐世敬
土地是发展的第一资源，人多地少是我国的基本国情。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出，同时，粗放利用和浪费土地的现象也比较严重，城镇工矿建设用地中处于低效利用状态的有5000平方公里，占全国城市建成区的11%，土地节约集约利用水平亟待提高。我国发展必须立足于土地资源国情，因此，节约集约用地成为我国经济社会发展的必然选择，并且是必须长期坚持的根本方针。
党中央、国务院始终高度重视促进节约集约用地工作。党的十八大报告提出，“要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变。”党的十九大报告提出“推进资源全面节约和循环利用”。节约资源是保护生态环境的根本之策，坚持节约资源和保护环境的基本国策，树立节约集约循环利用的资源观，要毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，优化土地利用结构，提高土地开发利用效率。
近年来，国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》，自然资源部修正《节约集约利用土地规定》以及发布一系列节地评价政策文件，开展节约集约模范县（市）创建活动、开发区土地集约利用评价等工作，许多地方也进行了工业用地节约集约利用、低效用地再开发等方面的试点探索，节约集约用地逐渐成为贯穿土地管理全过程的核心理念之一。可以说，从立法角度树立和强化节约集约用地理念既有现实需要，也有实践基础。《土地管理法》明确规定十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，并对在土地利用总体规划编制、耕地保护等工作中贯彻节约集约用地理念提出了明确要求。《土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）进一步细化了节约集约用地有关规定，也成为本次修订的重要亮点之一。
节约集约用地成为国土空间规划的重要原则。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大决策部署。《土地管理法》首次赋予了国土空间规划法律地位，并明确规定已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。土地管理，规划引领。促进节约集约用地，必须自规划始，并贯穿于土地管理全过程。《实施条例》明确规定，国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确建设用地规模、耕地保有量、禁止开垦的范围等要求，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。通过规划对布局、结构、用途、规模等的强约束，实现对国土空间开发保护格局的优化和建设用地总量控制，有利于从土地管理源头统筹兼顾、多措并举促进土地节约集约利用。
节约集约用地成为耕地保护的有力手段。实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是土地立法的核心和宗旨。保护耕地，严控建设用地增量，注重耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，完善耕地占补平衡制度，健全耕地保护补偿制度，强化目标责任考核，倒逼新增建设不占或少占耕地。《实施条例》明确要求，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。同时，将节约集约用地与耕地保护一并作为土地整理的目标，规定县级人民政府应当按照国土空间规划统筹布局生态、农业、城镇等功能空间的要求，制定土地整理方案，促进耕地保护和土地节约集约利用。
节约集约用地成为建设用地管理的基本要求。《实施条例》在保留建设项目需要使用土地应当符合国土空间规划、土地利用年度计划等规定外，专门增加了必须符合节约资源、保护生态环境的要求，规定要严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。各级人民政府应当引导城镇低效用地再开发，落实建设用地标准控制制度，开展节约集约用地评价，推广应用节地技术和节地模式。针对临时用地，《实施条例》专门规定建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地；针对宅基地，明确规定农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划，乡(镇)、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农民生产生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。针对集体经营性建设用地，要求依法控制集体经营性建设用地规模，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。
节约集约用地成为土地监督检查的重点内容。监督检查是法律实施的基础保障，也是主管部门依法履职的依据。《实施条例》在总结近年来土地管理工作经验的基础上，强化了监督检查措施，提高了非法占用、多占土地等违法行为的处罚力度，并将节约集约用地作为土地督察的重要内容，明确规定国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。被督察的地方人民政府违反土地管理法律、行政法规，或者落实国家有关土地管理重大决策不力的，国家自然资源督察机构可以向被督察的地方人民政府下达督察意见书，地方人民政府应当认真组织整改，并及时报告整改情况。
发展是硬道理，节约是大战略。守好宝贵的土地资源，取之有度，用之有节，功在当代，利在千秋。《实施条例》贯彻《土地管理法》，从法治层面确立节约集约用地作为土地管理的基本理念。各级政府及自然资源主管部门要在土地管理全过程、全链条中认真落实，层层压实责任，健全国土空间规划体系，大力实施建设用地总量和供应强度“双控”，强化监督检查，不断提高土地节约集约利用水平。要通过法治宣传教育，增强全社会的法治意识和对土地资源国情的认识，将节约集约用地理念转化为自觉行动。
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