裁判要点
1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，“公民、法人或者其他组织就土地征收补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。根据该法律规定，案涉协议符合受理条件。
2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”
3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”
【裁判文书】
辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
上诉人（原审原告）：辽宁A影视网络科技有限公司（以下简称A影视）
被上诉人（原审被告）：沈阳市某区城市更新局（以下简称某更新局）
被上诉人（原审第三人）：沈阳市某区XX街道办事处（以下简称XX街道）
上诉人A影视因履行行政协议一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2020）辽0192行初942号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告与沈阳市某区土地房屋征收管理办公室于2013年3月19日签订《国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿）》，被告沈阳市某区XX街道办事处作为被委托征收实施单位在协议上加盖了公章。协议载明对8571.85平方米的土地实施征收，征收补偿金额为3820万元。协议其余部分均为空白，没有地上房屋。协议签订后2013年3月26日被告沈阳市某区XX街道办事处向原告支付1800万元，剩余款项至今未支付。原告以二被告违约为由，起诉来院，要求二被告给付2020万元并按贷款利率向原告支付利息。
另查明，沈阳市人民政府于2013年1月22日发布文件，决定收回某区甲路北侧地块的国有土地使用权，面积约12050平方米，四至范围：东至XX小区现状住宅，南至用地界限，西至22米规划路中心线，北至用地界限。被收回的土地与原告申请登记的土地部分重合。该被收回的土地中有7971.47平方米是国有建设用地，其余4079平方米在2014年经辽宁省政府批复由集体建设用地（宅基地）被征收为国有土地。案涉协议中的8571.85平方米包括7971.47平方米国有建设用地，该土地系于1976年沈阳市某区XX人民公社革命委员会准许沈阳市B一厂使用的工业用地，经历史沿革，该土地由沈阳C金属制品厂延续使用，原告与沈阳C金属制品厂于2008年5月20日签订收购协议书，协议标的物包括案涉土地。无论是沈阳C金属制品厂亦或是原告均未就案涉土地取得土地使用权证书。
还查明，因沈阳市机构改革，沈阳市某区土地房屋征收管理办公室于2019年1月25日重组为沈阳市某区城市更新局，即本案被告。
原审认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，“公民、法人或者其他组织就土地征收补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。根据该法律规定，案涉协议符合受理条件。第十一条第一款规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”根据上述法律规定并结合案件事实，案涉土地8571.85平方米中的7971.47平方米属于国有未登记地，即没有对应的使用权人，其余面积对应的土地并未被收回，原告并非案涉土地的权利人，二被告与原告签订土地征收协议在主体及面积上均明显违法。另外，对于补偿金额，协议中记载为详见评估报告，而评估报告中对土地权利类型的条件设定为“出让”，这明显与事实不符，因为案卷中并不存在任何国有建设用地使用权证，所以评估报告中的金额不能作为补偿金额来使用。综上所述，案涉协议存在重大且明显违法的情形，应依法确认为无效，原告已经领取的1800万元依法应当予以返还。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第十五条第一款之规定，判决：一、确认2013年3月19日原沈阳市某区土地房屋征收管理办公室、被告沈阳市某区XX街道办事处与原告辽宁A影视网络科技有限公司签订的《国有土地上房屋征收货币补偿协议书》无效；二、原告辽宁A影视网络科技有限公司于本判决发生法律效力之日起六十日内向被告沈阳市某区XX街道办事处返还人民币1800万元；三、驳回原告诉讼请求。案件受理费172515.74元，由原告承担。
上诉人A影视上诉称，案涉土地并非没有土地使用权人，沈阳C金属制品厂对于该地块具有使用权的，转让后上诉人一直使用该地块，A影视合法购买案涉土地，对土地享有合法的使用权利，后期向政府申请登记并办理登记过程中，登记被土地收回所中断，没有完成最终的登记，政府也没有出具相关的土地文件，原审对此事实认定错误。A影视与政府的征收部门已经达成补偿协议，现某更新局主张协议无效违背诚信原则，而且双方协议系真实意思表示，不存在无效事由，根据行政诉讼法及相关解释中列明的重大且明显违法事项中并没有原审认定的事项，故原审适用法律错误。A影视提出诉讼请求为要求履行合同，原审超出诉讼请求的范围进行裁判适用法律错误。被上诉人应继续履行协议剩余款项并支付利息。综上，请求本院撤销原审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人某更新局辩称，1、依据国有土地征收与补偿条例第17条规定，被征收国有土地上应当有相应的房屋且被征收人为所有权人，本案上诉人既非国有土地的使用权人更在被征收国有土地上无房产权益；2、依据国有土地征收与补偿条例第19条，被征收房屋价值应由具有相应资质房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确认，结合国有土地上房屋土地征收办法第6条规定，评估机构应由房屋征收部门作为委托评估机构进行评估；3、依据国有土地上房屋土地征收办法规定，被征收房地产的评估应当结合权属现状采用成本法、市场法等方法评估确认，综合以上法规规定本案案涉的征收补偿协议严重违法，如果上诉人享有案涉地国有土地使用权依据土地储备办法也不应当由被上诉人街道办与其签署国有土地上房屋征收补偿合同，综上，原审法院认定协议无效正确，请求二审法院依法驳回上诉人的请求。
被上诉人XX街道同意上述答辩观点。
本院审理查明的事实与原审法院审理查明的事实一致。
另查明，A影视在补偿协议签订前，将涉案土地上的地上物予以自行拆除。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。第十一条第一款的规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”行政协议的审查范围不同于民事协议，不以原告的诉讼请求为限，即使原告仅要求继续履行协议，也应对协议订立的合法性予以审查，原审审查范围正确，故上诉人提出原审超范围适用法律的理由不能成立。
A影视系从沈阳C金属制品厂取得的相关房屋与土地，其土地性质亦应从原权利主体承继而来，上述土地即使没有明确记载土地性质，亦不可能为商业用地，且根据现有证据亦无法认定该宗土地为出让国有土地，协议中所依据的估价报告内容明显与土地性质不符，其估价结论亦会造成国家财产重大损失，故原审以案涉协议存在重大且明显违法的情形，确认为无效的结论并无不当。
上诉人A影视购买沈阳C金属制品厂相关房屋与土地，其在涉案土地上存在一定合法权益，补偿部门应按照合法的方式评估定价予以补偿。
本案的补偿协议虽然无效，但在补偿协议中，行政机关在签订协议中居于主导地位，其应对协议的合法性承担责任，故其应承担本案的诉讼费用。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各172，515.74元，总计345，031.48元由某更新局承担。
本判决为终审判决。
审判长 王继东
审判员 唱英梅
审判员 沈 虹
二〇二一年五月二十五日
法官助理马乐
书记员刘晓濛
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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